294833
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi talletuspankki- en yhteenliittymästä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki talletuspankkien yhteenliittymästä. Laki kor- vaisi nykyiset osuuspankeista ja muista osuuskuntamuotoisista luottolaitoksista anne- tussa laissa olevat säännökset osuuspankkien yhteenliittymästä. Laissa säädettäisiin talle- tuspankkien yhteenliittymän keskusyhteisönä toimivan osuuskunnan sekä keskusyhteisön jäsenenä olevan talletuspankin ja muun luot- tolaitoksen sekä yhteenliittymään kuuluvien muiden yritysten toiminnalle asetettavista vaatimuksista. Yhteenliittymämalli tulisi sal- lituksi kaikille pankkiryhmille niiden yhtei- sömuodosta riippumatta.
Yhteenliittymän voisivat muodostaa kes- kusyhteisönä toimiva osuuskunta ja sen jä- senluottolaitokset sekä niiden määräysvallas- sa olevat rahoituslaitokset ja palveluyrityk- set. Yhteenliittymän muodostamisen edelly- tyksenä olisi, että keskusyhteisölle myönne- tään laissa tarkoitettu toimilupa ja että kes- kusyhteisön ja sen jäsenluottolaitoksen sään- nöt tai yhtiöjärjestys vastaavat laissa säädet- tyjä vaatimuksia. Laissa säädettäisiin lisäksi keskusyhteisölle sallitusta toiminnasta sekä keskusyhteisön jäseneksi liittymisestä sekä jäsenyydestä eroamisesta ja erottamisesta.
Yhteenliittymän riskienhallintaan, sisäiseen valvontaan ja vakavaraisuuteen sovellettai- siin pääosin luottolaitosten konsolidoitua valvontaa vastaavia säännöksiä ja yhteenliit- tymän tilinpäätökseen luottolaitoksen kon- sernitilinpäätöstä vastaavia säännöksiä. Jä- senluottolaitoksen vakavaraisuuteen ja suuria asiakasriskejä sekä elinkeinoyhteisöjen omis- tusta koskeviin rajoituksiin voitaisiin sovel- taa muita luottolaitoksia lievempiä vaatimuk- sia laissa tarkemmin säädetyin edellytyksin.
Keskusyhteisöllä olisi oikeus antaa jäsen- luottolaitoksille niiden luotettavaa hallintoa, sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa koskevia ohjeita. Näiden ohjeiden noudattaminen olisi edellytyksenä lievempien vakavaraisuusvaa- timusten soveltamiselle.
Jäsenluottolaitokset olisivat keskinäisessä vastuussa sellaisen jäsenluottolaitoksen ve- loista, joka ei kykene suoriutumaan si- toumuksistaan. Lisäksi jäsenluottolaitokset olisivat velvollisia tukemaan laissa tarkem- min säädettävällä tavalla sellaisen jäsenluot- tolaitoksen vakavaraisuutta, joka ei täytä la- kisääteistä vakavaraisuusvaatimusta. Keski- näisen vastuun toteuttamiseksi tarvittavista toimenpiteistä vastaisi keskusyhteisö.
Yhteenliittymää koskevan sääntelyn lisäksi esityksessä ehdotetaan kumottavaksi nykyi- seen osuuspankeista ja muista osuuskunta- muotoisista luottolaitoksista annettuun lakiin sisältyvä osuuspankkien keskinäistä lainan- antoa koskeva kielto sekä säästöpankkilakiin sisältyvä vastaava säästöpankkeja koskeva kielto.
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi luot- tolaitostoiminnasta annettua lakia, osuuspan- keista ja muista osuuskuntamuotoisista luot- tolaitoksista annettua lakia, säästöpankkila- kia, valtion vakuusrahastosta annettua lakia, rahoitus- ja vakuutusryhmittymistä annettua lakia, Finanssivalvonnasta annettua lakia, Fi- nanssivalvonnan valvontamaksusta annettua lakia, sijoituspalveluyrityksistä annettua la- kia, kaupparekisterilakia sekä kirjanpitolakia.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voi- maan mahdollisimman pian.
—————
SISÄLLYS
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ...1
SISÄLLYS...2
YLEISPERUSTELUT ... 5
1 JOHDANTO ...5
2 NYKYTILA ...5
2.1 Voimassa oleva lainsäädäntö ...5
2.1.1 Laki osuuspankeista ja muista osuuskuntamuotoisista luottolaitoksista ...5
2.1.2 Laki Finanssivalvonnasta ...7
2.1.3 Laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta ...7
2.2 Kansainvälinen kehitys ...8
2.2.1 Luottolaitosdirektiivi ...8
2.2.2 Ulkomainen lainsäädäntö ...8
2.3 Markkinoiden kehitys ...12
3 NYKYTILAN ARVIOINTI...12
3.1 Tausta ...12
3.2 Soveltamisala ja yhteenliittymän määritelmä ...12
3.3 Ohjausvalta...13
3.4 Konsolidoitu valvonta ...13
3.5 Jäsenluottolaitosten omien varojen vähimmäismäärä ...14
3.6 Keskinäinen vastuu ...15
3.7 Keskusyhteisön harjoittama valvonta ...15
3.8 Valtion vakuusrahastosta annetun lain soveltaminen...16
4 ESITYKSEN TAVOITTEET ...16
5 KESKEISET EHDOTUKSET ...16
5.1 Lain soveltamisala...16
5.2 Yhteenliittymä... 16
5.3 Keskusyhteisö ...17
5.4 Jäsenluottolaitos ... 17
5.5 Yhteenliittymän ohjaus, riskienhallinta ja vakavaraisuus ...17
5.6 Jäsenluottolaitoksen omien varojen vähimmäismäärä ja vakavaraisuuden ja asiakasriskien hallinta ...18
5.7 Keskinäinen vastuu ...19
5.8 Valvonta ...19
5.9 Valtion vakuusrahastosta annetun lain soveltaminen...20
5.10 Paikallispankkien keskinäistä lainanantoa koskevan kiellon kumoaminen ...21
5.11 Muut muutokset ...21
6 ESITYKSEN VAIKUTUKSET...21
6.1 Vaikutukset yrityksiin ...21
6.2 Vaikutukset julkiseen talouteen ja viranomaisiin...22
7 ASIAN VALMISTELU ...22
8 MUUT ESITYKSEEN VAIKUTTAVAT SEIKAT...22
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT...23
1 LAKIEHDOTUSTEN PERUSTELUT...23
1.1 Laki talletuspankkien yhteenliittymästä...23
1 luku. Yleiset säännökset...23
2 luku. Keskusyhteisön toimilupa ...26
3 luku. Yhteenliittymän ohjaus, riskienhallinta ja vakavaraisuus ...27
4 luku. Jäsenluottolaitoksen vakavaraisuus ja sen valvonta...30
5 luku. Keskusyhteisön maksuvelvollisuus ja jäsenluottolaitosten keskinäinen vastuu ...32
6 luku. Valvonta ...35
7 luku. Erinäiset säännökset ...36
1.2 Laki luottolaitostoiminnasta...37
1.3 Laki osuuspankeista ja muista osuuskuntamuotoisista luottolaitoksista ...37
2, 10 ja 11 luku. ...37
1.4 Säästöpankkilaki ...38
1.5 Laki valtion vakuusrahastosta ...38
1.6 Laki Finanssivalvonnasta ...38
1.7 Laki Finanssivalvonnan valvontamaksusta...38
1.8 Laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta ...39
1.9 Laki sijoituspalveluyrityksistä ...39
1.10 Sijoitusrahastolaki ...39
1.11 Kaupparekisterilaki ...39
1.12 Kirjanpitolaki ...39
8 luku...39
2 VOIMAANTULO...40
3 SUHDE PERUSTUSLAKIIN JA SÄÄTÄMISJÄRJESTYS ...40
LAKIEHDOTUKSET ...41
Laki talletuspankkien yhteenliittymästä ...41
Laki luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta ...53
Laki osuuspankeista ja muista osuuskuntamuotoisista luottolaitoksista annetun lain muuttamisesta ...55
Laki säästöpankkilain 128 §:n kumoamisesta ...56
Laki valtion vakuusrahastosta annetun lain muuttamisesta...56
Laki Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta...58
Laki Finanssivalvonnan valvontamaksusta annetun lain 6 §:n muuttamisesta ...59
Laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta annetun lain muuttamisesta...62
Laki sijoituspalveluyrityksistä annetun lain 50 ja 54 §:n muuttamisesta ...63
Laki sijoitusrahastolain 26 a ja 30 a §:n muuttamisesta ...64
Laki kaupparekisterilain muuttamisesta ...64
Laki kirjanpitolain 8 luvun 1 §:n muuttamisesta ...65
LIITE ...66
RINNAKKAISTEKSTIT ...66
Laki luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta ...66
Laki osuuspankeista ja muista osuuskuntamuotoisista luottolaitoksista annetun lain muuttamisesta ...71
Laki säästöpankkilain 128 §:n kumoamisesta ...72
Laki valtion vakuusrahastosta annetun lain muuttamisesta...73
Laki Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta...76
Laki Finanssivalvonnan valvontamaksusta annetun lain 6 §:n muuttamisesta ...79
Laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta annetun lain muuttamisesta...81
Laki sijoituspalveluyrityksistä annetun lain 50 ja 54 §:n muuttamisesta ...84
Laki sijoitusrahastolain 26 a ja 30 a §:n muuttamisesta ...85
Laki kaupparekisterilain muuttamisesta ...86 Laki kirjanpitolain 8 luvun 1 §:n muuttamisesta ...87
YLEISPERUSTELUT
1 J o h d a n t o
Osuuspankeista ja muista osuuskuntamuo- toisista luottolaitoksista annetun lain (1504/2001, jäljempänä osuuspankkilaki) 2 luvussa säädetään osuuspankkien yhteen- liittymästä. Lain mukaan osuuspankit ja osuuskunta (keskusyhteisö), jonka jäseniä osuuspankit ovat, voivat muodostaa osuus- pankkien yhteenliittymän. Yhteenliittymää valvotaan yhtenä taloudellisena kokonaisuu- tena ja sen jäseninä oleviin luottolaitoksiin voidaan soveltaa eräiltä osin lievempiä vaka- varaisuusvaatimuksia ja asiakasriskirajoituk- sia kuin muihin luottolaitoksiin. Yhteenliit- tymämalli perustuu luottolaitosten toiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta annetun Eu- roopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/48/EY (jäljempänä luottolaitosdirektii- vi) 3 artiklassa olevaan poikkeussäännök- seen, jonka mukaan kansallisessa lainsää- dännössä voidaan vapauttaa pääomavaati- muksista keskusyhteisöön kuuluvat ja kes- kusyhteisön valvonnassa olevan jäsenluotto- laitokset tietyin edellytyksin.
Osuuspankkien yhteenliittymää koskevat säännökset sisällytettiin lakiin 1990-luvun puolivälissä. Sääntelyn tarkoituksena oli va- kauttaa paikallispankkiryhmien toimintaa pankkikriisin jälkeen. Sääntelyä päädyttiin soveltamaan silloiseen osuuspankkiryhmään kuuluviin pankkeihin lukuun ottamatta niitä yksittäisiä osuuspankkeja, jotka päättivät jäädä yhteenliittymän ulkopuolelle. Vastaa- valle sääntelylle ei tuolloin ollut tarvetta muissa pankkiryhmissä eikä liikepankki- ja säästöpankkilainsäädännön muuttamista sen vuoksi pidetty tarpeellisena.
Voimassa olevan sääntelyn uudelleen arvi- ointi on tarpeen useasta syystä. Kun pankki- en kansainväliseen vakavaraisuusuudistuk- seen (niin sanottu Basel II) perustuva voi- massa oleva laki luottolaitostoiminnasta (121/2007) säädettiin, siinä ei kaikilta osin voitu ottaa huomioon uudistuksen vaikutuk- sia yhteenliittymän ja sen jäsenluottolaitosten valvontaan. Lisäksi jäsenluottolaitosten ny- kyiset vakavaraisuusvaatimukset perustuvat keskusyhteisön ja valvontaviranomaisen laa-
jaan subjektiiviseen harkintaan eivätkä siten ole riittävän yksiselitteisiä ja objektiivisia täyttääkseen kaikilta osin hyvän lainsäädän- nön vaatimukset. Myös käytännössä lainsää- dännön soveltamisessa on tullut esiin tapauk- sia, joissa säännösten soveltaminen on osoit- tautunut ongelmalliseksi.
Lisäksi yhteenliittymämallia voidaan so- veltaa nykyisin ainoastaan osuuspankkeihin.
Voimassa oleva laki asettaa siten eri luotto- laitosmuodot perusteettomasti eriarvoiseen asemaan.
2 N y k y t i l a
2.1 Voimassa oleva lainsäädäntö 2.1.1 Laki osuuspankeista ja muista osuus- kuntamuotoisista luottolaitoksista
Yhteenliittymästä säädetään osuuspankki- laissa. Lain 2 luvussa säädetään siitä, mitkä yritykset kuuluvat yhteenliittymään (3 §:n 1 momentti), yhteenliittymän muodostumisen yleisistä edellytyksistä (3 §:n 2 momentti), keskusyhteisöstä ja sen konsolidointiryhmäs- tä (3 §:n 3-5 momentti) sekä jäsenluottolai- toksista ja niiden velvollisuudesta olla kes- kusyhteisön jäsen (3 §:n 6 momentti). Mai- nitussa luvussa säädetään lisäksi keskusyh- teisön ja jäsenluottolaitoksen maksuvalmiu- desta (4 §), keskusyhteisön ja jäsenluottolai- toksen hallinnon luotettavuudelle, sisäiselle valvonnalle ja riskienhallintajärjestelmille asetetuista yleisistä vaatimuksista (5 §), yh- teenliittymän ja sen jäsenluottolaitoksen suu- ria asiakasriskejä koskevista rajoituksista (6 ja 7 §) sekä yhteenliittymän ja sen jäsenluot- tolaitoksen vakavaraisuudesta (8 ja 9 §). Niin ikään mainitussa luvussa säädetään keskus- yhteisön ja jäsenluottolaitoksen säännöistä (10 ja 11 §), toiminnan aloittamisesta (12 §), keskusyhteisön jäseneksi ottamisesta sekä jä- senyydestä eroamisesta ja erottamisesta (13 ja 14 §), toiminimen käyttämisestä (15 §), yhteenliittymän tilinpäätöksestä (16 §) ja yh- teenliittymän purkamisesta (17 §). Lisäksi luvussa säädetään säännöistä. Yhteenliitty-
mään kuuluvan jäsenluottolaitoksen ja kes- kusyhteisön selvitystilasta ja konkurssista ja siihen liittyvästä jäsenluottolaitosten keski- näisestä vastuusta säädetään lain 10 luvussa ja yhteenliittymän valvonnasta 11 luvussa.
Yhteenliittymä
Yhteenliittymän muodostavat lain mukaan keskusyhteisönä toimiva osuuskunta ja sen konsolidointiryhmään kuuluvat yhteisöt, jä- senluottolaitokset ja niiden konsolidointi- ryhmiin kuuluvat yhteisöt sekä sellaiset luot- tolaitokset, rahoituslaitokset ja palveluyrityk- set, joista edellä mainitut yhteisöt omistavat yli puolet.
Yhteenliittymän muodostamiselle on laissa määritelty kolme yleistä edellytystä, joista kaksi ensiksi mainittua perustuvat luottolai- tosdirektiivin 3 artiklaan:
1) keskusyhteisö ja jäsenluottolaitokset vastaavat toistensa veloista ja sitoumuksista laissa säädetyn mukaisesti;
2) yhteenliittymään kuuluvien yhteisöjen vakavaraisuutta, maksuvalmiutta ja asiakas- riskejä valvotaan konsolidoidusti yhteenliit- tymän tasolla;
3) osuuspankkien keskusrahalaitoksena toimiva liikepankki on keskusyhteisön tytär- yritys.
Keskusyhteisö
Lain mukaan keskusyhteisö on osuuskunta- laissa (1488/2001) tarkoitettu osuuskunta ja luottolaitostoiminnasta annetun lain mukai- nen rahoituslaitos. Keskusyhteisö on oikeu- tettu ohjaamaan jäsenluottolaitoksia. Sillä on velvollisuus valvoa jäsenluottolaitosten toi- mintaa ja antaa niille ohjeita niiden sisäisestä valvonnasta ja riskien hallinnasta, toiminnas- ta maksuvalmiuden ja vakavaraisuuden tur- vaamiseksi sekä yhtenäisten tilinpäätösperi- aatteiden noudattamisesta yhteenliittymän yhdistellyn tilinpäätöksen laatimisessa. Kes- kusyhteisö ei saa näissä toimissaan asettaa jäsenluottolaitoksia keskenään eriarvoiseen asemaan ilman perusteltua syytä. Keskusyh- teisön konsolidointiryhmään kuuluvat kes- kusyhteisön lisäksi sen omistusyhteisö sekä luottolaitos, siihen rinnastettava ulkomainen luottolaitos, rahoituslaitos ja palveluyritys,
joka on keskusyhteisön tai sen omistusyhtei- sön tytäryritys.
Keskusyhteisön säännöistä on käytävä ilmi sen lisäksi, mitä osuuskuntalaissa säädetään, että keskusyhteisö, sen jäsenluottolaitokset ja muut yhteenliittymään kuuluvat yritykset muodostavat yhdessä laissa tarkoitetun yh- teenliittymän. Lisäksi säännöistä on käytävä ilmi keskusyhteisön ja jäsenluottolaitosten laissa tarkoitettu keskinäinen yhteisvastuu ja keskusyhteisön jäsenluottolaitoksiin kohdis- tuva laissa tarkoitettu ohjausvalta. Keskusyh- teisö on laissa määritelty luottolaitostoimin- nasta annetun lain 13 §:ssä tarkoitetuksi ra- hoituslaitokseksi.
Jäsenluottolaitos
Jäsenluottolaitoksen on oltava keskusyhtei- sön jäsen. Jäsenluottolaitoksia voivat olla osuuspankit, osuuspankkiosakeyhtiöt, osuus- pankkien keskusrahalaitoksena toimiva liike- pankki ja ne luottolaitokset, joiden äänival- lasta yhteenliittymään kuuluvat yhteisöt omistavat yli puolet. Jäsenluottolaitoksen säännöistä tai yhtiöjärjestyksestä on käytävä ilmi sen lisäksi, mitä osuuskuntalaissa sääde- tään, vastaavat seikat kuin mitä edellä on sa- nottu keskusyhteisön säännöistä.
Keskusyhteisön ohjausvalta
Keskusyhteisö on lain mukaan oikeutettu ohjaamaan jäsenluottolaitoksia. Keskusyhtei- söllä on velvollisuus valvoa jäsenluottolaitos- ten toimintaa ja antaa niille ohjeita niiden si- säisestä valvonnasta ja riskien hallinnasta, niiden toiminnasta maksuvalmiuden ja vaka- varaisuuden turvaamiseksi sekä yhtenäisten tilinpäätösperiaatteiden noudattamisesta yh- teenliittymän yhdistellyn tilinpäätöksen laa- timisessa.
Yhteenliittymän taloudellisen aseman valvon- ta
Yhteenliittymällä on oltava yhteenlaskettu- ja omia varoja vähintään luottolaitostoimin- nasta annetussa laissa säädetty määrä. Yh- teenliittymän omien varojen määrä ja omien varojen vähimmäismäärä lasketaan soveltu- vin osin noudattaen, mitä luottolaitostoimin-
nasta annetussa laissa säädetään konsolidoi- tujen omien varojen määrästä ja konsolidoi- tujen omien varojen vähimmäismäärästä. Yh- teenliittymän on myös laadittava yhdistelty tilinpäätös, jonka perusteella omien varojen määrä ja omien varojen vähimmäismäärä lasketaan. Yhdistelty tilinpäätös laaditaan soveltuvin osin, mitä luottolaitoksen konser- nitilinpäätöksestä säädetään.
Yhteenliittymän suuriin asiakasriskeihin sovelletaan soveltuvin osin, mitä luottolaitos- toiminnasta annetussa laissa säädetään kon- solidoitujen suurten asiakasriskien rajoituk- sista.
Yhteenliittymän vakavaraisuuden ja asia- kasriskien hallinnan on lisäksi täytettävä luottolaitostoiminnasta annetussa laissa sää- dettyjä konsolidoidun vakavaraisuuden ja konsolidoitujen asiakasriskien hallintaa kos- kevia laadullisia vaatimuksia vastaavat vaa- timukset.
Jäsenluottolaitoksen vakavaraisuus ja suuria asiakasriskejä koskevat rajoitukset
Jäsenluottolaitoksiin sovelletaan lähtökoh- taisesti samoja vakavaraisuusvaatimuksia ja asiakasriskejä koskevia rajoituksia kuin mui- hinkin luottolaitoksiin. Jos jäsenluottolaitok- sen vakavaraisuus laskee alle luottolaitostoi- minnasta annetussa laissa säädetyn, määrä- ajan tilanteen korjaamiseksi asettaa kuitenkin luottolaitostoiminnasta annetusta laista poi- keten Finanssivalvonnan sijasta keskusyhtei- sö Finanssivalvonnan määräämien perustei- den mukaisesti. Lisäksi keskusyhteisö voi myöntää jäsenluottolaitokselle luvan poiketa laissa säädetyissä rajoissa luottolaitostoimin- nasta annetun lain mukaisista suuria asiakas- riskejä koskevista rajoituksista.
Keskusyhteisön ja jäsenyhteisön selvitystila ja konkurssi
Laissa on säännökset sekä yhteenliittymään kuuluvan jäsenluottolaitoksen että keskusyh- teisön selvitystilasta ja konkurssista. Keskus- yhteisöllä on oikeus periä jäsenluottolaitok- silta ylimääräisiä maksuja keskusyhteisön säännöissä mainituin perustein jäsenluottolai- toksen vakavaraisuuden tukemiseksi. Kes- kusyhteisö ja jäsenluottolaitokset ovat lisäksi
yhteisvastuussa niistä veloista, joita ei saada suoritetuiksi selvitystilassa tai konkurssissa olevan keskusyhteisön tai jäsenluottolaitok- sen varoista. Vastuu jakautuu keskusyhteisön ja jäsenluottolaitosten kesken niiden taseiden loppusumman mukaisessa suhteessa.
Selvitystilassa tai konkurssissa olevan jä- senluottolaitoksen toiminnan jatkaminen on sallittua vain keskusyhteisön suostumuksella.
Mahdollisesti syntynyt tappio on jaettava yh- teenliittymään kuuluvien jäsenluottolaitosten vastattavaksi. Selvitystilassa olevan jäsen- luottolaitoksen varoja ei saa ryhtyä jakamaan ennen kuin viisi vuotta on kulunut selvitysti- lan alkamista seuranneesta tilinpäätöspäiväs- tä.
Yhteenliittymän valvonta
Osuuspankkien yhteenliittymää valvovat sekä Finanssivalvonta että keskusyhteisö.
Keskusyhteisö valvoo, että jäsenluottolaitok- set toimivat lakien, asetusten, viranomaisten antamien ohjeiden ja määräysten, keskusyh- teisön antamien ohjeiden sekä sääntöjensä ja yhtiöjärjestyksensä mukaisesti. Jos keskusyh- teisö havaitsee, että valvottavan toiminta ei ole edellä sanottujen säännösten mukaista, keskusyhteisön on ilmoitettava asiasta Fi- nanssivalvonnalle. Lisäksi säädetään valvon- taa varten vaadittavista tiedoista ja selvityk- sistä.
2.1.2 Laki Finanssivalvonnasta
Keskusyhteisö on Finanssivalvonnasta an- netussa laissa (878/2008) säädetty Finanssi- valvonnan valvottavaksi. Vaikka keskusyh- teisöltä ei laissa edellytetä toimilupaa, kes- kusyhteisöön sovelletaan yleisten valvonta- valtuuksien lisäksi, mitä mainitussa laissa säädetään Finanssivalvonnan oikeudesta määräajaksi erottaa tehtävästään toimilupa- valvottavan hallituksen jäsen ja toimitusjoh- taja.
2.1.3 Laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta
Yhteenliittymästä ja keskusyhteisöstä sää- detään myös rahoitus- ja vakuutusryhmitty- mien valvonnasta annetussa laissa
(699/2004). Laissa tarkoitetun ryhmittymän muodostavat mainitun lain 3 §:n mukaan myös osuuspankkilaissa tarkoitettuun yhteen- liittymään kuuluvat yhteisöt yhdessä sellais- ten vakuutusalan yritysten kanssa, joihin mainituilla yhteisöillä on määräysvalta tai jotka ovat tällaisen yhteisön omistusyhteys- yrityksiä.. Yhteenliittymän keskusyhteisöä pidetään tällaisessa ryhmittymässä laissa tar- koitettuna ryhmittymän johdossa olevan yri- tyksenä, jolle laissa on asetettu velvollisuuk- sia erityisesti ryhmittymän taloudellista ase- maa koskevan raportoinnin osalta.
2.2 Kansainvälinen kehitys 2.2.1 Luottolaitosdirektiivi
Yhteenliittymärakenne perustuu luottolai- tosdirektiivin 3 artiklan poikkeussäännök- seen. Direktiivi mahdollistaa yhteenliitty- mämallin soveltamisen ja määrittelee sen edellytykset. Direktiivin mukaan luottolai- tokset, jotka kuuluvat pysyvästi niitä valvo- vaan ja samaan jäsenvaltioon sijoittautunee- seen keskuslaitokseen, voidaan vapauttaa eräistä EY:n luottolaitosdirektiivin vaatimuk- sista. Luottolaitokset katsotaan silloin yhdek- si kokonaisuudeksi ja vain niiden keskuslai- tos on kaikilta osin pankkivalvonnallisten määräysten alainen. Artikla on alun perin tarkoitettu siirtymäsäännökseksi, jota sovel- lettaisiin ainoastaan ennen 15.12.1977 synty- neisiin yhteenliittymiin. Jäsenvaltiot, Suomi mukaan lukien, ovat kuitenkin yleisesti so- veltaneet artiklan mukaista yhteenliittymä- mallia myös mainitun ajankohdan jälkeen pe- rustettuihin yhteenliittymiin. Komissio on tämän vuoksi [syyskuussa 2008] antanut eh- dotuksen luottolaitosdirektiivin 3 artiklaan muuttamisesta, jolla varmistettaisiin se, että jäsenvaltiot voivat soveltaa artiklaa myös mainitun ajankohdan jälkeen perustettuihin yhteenliittymiin.
Luottolaitosdirektiivin 3 artiklan 1 kohdas- sa on lueteltu kolme edellytystä poikkeus- säännöksen soveltamiselle:
1) keskuslaitoksen ja siihen kuuluvien lai- tosten sitoumukset ovat yhteisvastuullisia tai keskuslaitos takaa siihen kuuluvien laitosten sitoumukset kokonaisuudessaan,
2) keskuslaitoksen ja kaikkien siihen kuu- luvien laitosten vakavaraisuutta ja maksu- valmiutta valvotaan kokonaisuudessaan kon- solidoitujen tilinpäätösten perusteella, ja
3) keskuslaitoksen johdolla on valtuudet antaa ohjeita siihen kuuluvien laitosten joh- dolle.
Artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mu- kaan ensimmäisessä alakohdassa säädetty koskee myös paikallisesti toimivia luottolai- toksia, jotka on liitetty pysyvästi tässä ala- kohdassa tarkoitettuun keskuslaitokseen, jos ne muodostavat tavanomaisen osan keskus- laitokseen kuuluvaa verkkoa.
Artiklan 2 kohdassa luetellaan ne direktii- vin määräykset, joiden noudattamisesta edel- lä todetut edellytykset täyttävä luottolaitos voidaan kansallisessa lainsäädännössä vapa- uttaa.. Näitä määräyksiä ovat:
- vähimmäisperustamispääomaa koskeva vaatimus
- vaatimus vähintään kahdesta johtajasta, jotka tosiasiallisesti johtavat luottolaitoksen toimintaa
- toimilupahakemukseen liitettävän pank- kikohtaisen toimintasuunnitelman vaatimus
- vakavaraisuusvaatimus
- suuria asiakasriskejä koskevat rajoitukset - omistusrajoitukset muissa yhteisöissä kuin luotto- ja rahoituslaitoksissa.
2.2.2 Ulkomainen lainsäädäntö Alankomaat
Yhteenliittymäjärjestelmä on ollut Alan- komaissa voimassa jo vuodesta 1978 lähtien.
Vuodesta 1992 lähtien voimassa olevaan luottolaitosten valvontaa koskevaan lakiin si- sältyy poikkeus, joka käytännössä koskee vain Rabobank -ryhmää. Laki mahdollistaa valvontavallan delegoinnin muulle kuin ylei- senä valvontaviranomaisena toimivalle Alankomaiden keskuspankille. Ryhmän kes- kusyhteisön asemasta ryhmän valvojana sää- detään vuonna 1992 annetussa asetuksessa luottolaitoslain soveltamisesta, jossa yhteen- liittymän keskusyhteisöksi on määrätty Ra- bobank Nederland (jäljempänä Rabobank).
Erivapaus voidaan myöntää ainoastaan sil- loin, kun keskusyhteisö valvoo keskuspankin
ohjeiden mukaisesti yhteenliittymään kuulu- via pankkeja riittävästi. Lisäksi edellytetään, että valvonta kattaa tiedot jäsenluottolaitos- ten vakavaraisuudesta, maksuvalmiudesta ja hallinto-organisaatiosta.
Alankomaiden luottolaitosten valvontaa koskevan lain 12 §:ssä on määritelty yhteen- liittymäpoikkeus. Siinä todetaan lainkohdat, joiden osalta keskuslaitosta ja siihen kuulu- via pankkeja voidaan pitää yhtenä valvonnal- lisena yksikkönä siten, että ne vapautuvat pankkikohtaisesti noudattamasta määräyksiä.
Alankomaiden keskuspankki voi päättää poikkeuksesta seuraavin edellytyksin:
1) luottolaitos kuuluu jäsenenä keskusyh- teisöön;
2) keskusyhteisö valvoo, että jäsenluotto- laitos noudattaa direktiivejä keskuspankin määräyksiä sekä annettuja ohjeita vakavarai- suudesta, maksuvalmiudesta, hallinto- organisaatiosta, sisäisestä valvonnasta ja yri- tyksen johtamisesta;
3) keskusyhteisö ja sen jäsenluottolaitoksen ovat vastuussa toistensa sitoumuksista tai vaihtoehtoisesti keskusyhteisö takaa jäsen- luottolaitoksensa sitoumukset;
4) keskuspankki katsoo, että keskusyhtei- söllä on riittävät valtuudet antaa ohjeita yh- teenliittymään kuuluville luottolaitoksille; ja 5) keskusyhteisön ja yhteenliittymään kuu- luvien luottolaitosten yhteenlaskettua vaka- varaisuutta valvotaan konsolidoidusti.
Yhteenliittymään voidaan hyväksyä vain osuuskuntamuotoinen luottolaitos, jonka yh- tiöjärjestyksen keskusyhteisö on hyväksynyt.
Rabobank valvoo yhteenliittymään kuuluvien luottolaitosten vakavaraisuutta, maksukykyä ja muita asioita antamalla ohjeita jäsenluotto- laitoksille.
Keskusyhteisön yhtiöjärjestys sisältää säännöksiä jäsenluottolaitosten vastuusta. Jä- senluottolaitosten vastuu jakaantuu niiden ta- seiden loppusumman suhteessa. Vastuun enimmäismäärä on rajattu kolmeen prosent- tiin taseen loppusummasta.
Luottolaitoksella tulee olla tietty oman pääoman vähimmäismäärä, jonka keskus- pankki asettaa. Samaan yhteenliittymään kuuluvilla luottolaitoksilla saattaa olla erisuuruiset oman pääoman vähimmäisrajat.
Oman pääoman merkitys saattaa vaihdella yhtiömuodoittain. Keskuspankilla on oikeus
antaa luottolaitoksille vakavaraisuuden hoi- toa koskevia ohjeita. Keskusyhteisölle voi- daan myös antaa sellaisia ohjeita, jotka kos- kevat sen ja sen ohjaaman ryhmän vakavarai- suuden valvontaa ja hoitoa.
Maksuvalmiuden valvonnan osalta laissa todetaan, että keskusyhteisölle voidaan antaa määräyksiä, jotka koskevat koko sen ohjaa- man ryhmän maksuvalmiuden valvontaa.
Keskuspankki voi antaa luottolaitoksille suosituksia tai määräyksiä myös pankkien hallinnon järjestämisestä, kirjanpidosta ja si- säisestä valvonnasta. Erityistapauksissa kes- kuspankki voi antaa luottolaitokselle täyden tai osittaisen vapautuksen yleisistä määräyk- sistä. Keskuspankki voi antaa suosituksia ja määräyksiä myös keskusyhteisölle.
Käytännössä keskuspankin valvonta koh- distuu lähes yksinomaan keskusyhteisöön eli Rabobankiin. Rabobank -ryhmää tarkastel- laan kokonaisuutena. Sisäisen valvonnan hoi- taa Rabobank itse, keskuspankki valvoo Ra- bobankia saamiensa raporttien perusteella, suorittamalla tarkastuksia sekä tapaamalla sen edustajia säännöllisesti. Jäsenpankkien valvonta on käytännössä Rabobankin vas- tuulla, keskuspankki suorittaa vain satun- naisvalvontaa jäsenpankeissa. Keskuspankki edellyttää, että Rabobank ilmoittaa sille tapa- uksista, jotka saattavat olla uhkana pankki- ryhmän maineelle.
Keskusyhteisön oikeus puuttua jäsenpank- kiensa toimintaan perustuu sekä lainsäädän- töön että keskusyhteisön ja jäsenpankkien sääntöihin. Sääntöjensä mukaan keskusyhtei- söllä on oikeus antaa jäsenpankkeja sitovia ohjeita ja määräyksiä. Jäsenpankit ovat omi- en sääntöjensä mukaan velvollisia noudatta- maan keskusyhteisön antamia ohjeita ja mää- räyksiä.
Jollei jäsenpankki noudata annettuja suosi- tuksia, keskusyhteisö voi lisätä pankkiin kohdistuvaa valvontaansa. Jos pankin talou- dellinen tilanne heikkenee siten, että sen toi- mintaedellytykset ovat uhattuina eivätkä neuvonta ja ohjaus ole tehonneet, keskusyh- teisöllä on oikeus nimittää pankkiin valvoja, vaihtaa sen toimitusjohtaja tai hallinto tai fuusioida se toiseen jäsenpankkiin. Vastaava oikeus keskusyhteisöllä on silloin, jos jäsen- pankki syyllistyy lainvastaiseen toimintaan.
Viimeisenä keinona on Alankomaiden kes-
kuspankin mahdollisuus Rabobankin ilmoi- tuksen perusteella lakkauttaa jäsenpankin toiminta.
Yhteenliittymämallin soveltamisen edelly- tyksenä on vastuu toisten sitoumuksista, mi- kä on Rabobank -ryhmässä järjestetty keski- näisen vakuutusyhtiön kautta. Jäsenpankkien vastuu on toteutettu keskinäiseen takausren- kaan avulla. Keskinäinen vastuu rajoittuu vain kolmeen tapaukseen: selvitystila, pankin määrääminen lakkauttamaan toimintansa tai yksittäisen pankin maksukyvyttömyys. Ta- kausrengas varmistaa, että maksuvaatimus, josta ensisijaisesti vastaa keskinäinen vakuu- tusyhtiö, voidaan kohdistaa myös renkaan muihin jäseniin.
Belgia
Belgian pankkilainsäädännön keskeisin säädös on vuonna 1993 annettu laki luottolai- tosten oikeusasemasta ja valvonnasta (jäl- jempänä pankkivalvontalaki). Luottolaitokset ovat pankki- ja rahoituskomission (jäljempä- nä komissio) valvonnan alaisia. Luottolaitos, joka muodostaa yhteenliittymän yhden tai useamman yrityksen kanssa, on konsoli- doidun valvonnan alainen yhdessä yhteenliit- tymään kuuluvien yritysten ja niiden tytäryri- tysten kanssa. Komissio hyväksyy yhteenliit- tymän säännöt. Yhteenliittymälle asetetaan seuraavat edellytykset:
1) keskusyhteisön ja jäsenluottolaitosten si- toumukset ovat yhteisiä ja erillisiä;
2) yhteenliittymällä on säännöt, jotka kos- kevat sen liiketoimintaa ja hallintoa; ja
3) keskusyhteisö valvoo suoraan jäsen- pankkeja ja sillä on valta ohjata jäsenpankki- en hallintoa ja liiketoimintaa.
Pankkivalvontalaissa on useita yhteenliit- tymään kuuluvia luottolaitoksia koskevia poikkeuksia. Oman pääoman vaatimusta ar- vioidaan keskusyhteisön ja jäsenluottolaitos- ten yhteenlasketun taloudellisen aseman pe- rusteella ja komissio voi antaa määräyksiä yhteenliittymän taloudellista asemaa koske- vien tunnuslukujen laskemisesta
Keskusyhteisöllä on vastuu siitä, että jä- senpankit noudattavat lakeja. Keskusyhteisö valvoo myös jäsenpankkien toimintatapaa, hallinto- ja laskentaorganisaatiota sekä sisäi-
sen valvonnan järjestelmää. Valvontaa ei kui- tenkaan ole nimenomaisesti siirretty komis- siolta keskusyhteisölle.
Osuuskuntamuotoisen jäsenluottolaitoksen ei tarvitse nimittää lakisääteisiä tilintarkasta- jia. Jos luottolaitos ei nimitä tilintarkastajaa, siihen sovelletaan lakia liiketoimintaa har- joittavasta yrityksistä.
Ranska
Yhteenliittymäjärjestelmää sovelletaan Ranskassa kahteen osuuspankkiryhmään (Crédit Agricole ja Crédit Mutuel). Yhteen- liittymästä säädetään vuonna 1984 annetussa luottolaitosten toimintaa ja valvontaa koske- vassa laissa. Lakiin on tehty merkittäviä muutoksia vuonna 1993.
Luottolaitosten, jotka kuuluvat keskusyh- teisöön ja yhteiseen tietojärjestelmään, katso- taan muodostavan yhdessä keskusyhteisön kanssa yhden luottolaitoksen. Ranskan yh- teenliittymämalli poikkeaa Suomen ja Alan- komaiden mallista, jossa paikalliset osuus- pankit toimivat suoraan keskusyhteisön alai- suudessa. Ranskan malli on kolmiportainen.
Ryhmän keskuspankin alaisuudessa toimii välillisesti alueosuuspankkien kautta paikal- lisia osuuspankkeja tai osuuskassoja. Yhteen- liittymäjärjestelmään kuuluu myös pankki- toiminnalle rinnakkainen liittojärjestelmä, johon pankkien on lain mukaan kuuluttava.
Keskusyhteisö takaa jäsenluottolaitosten maksuvalmiuden, vakavaraisuuden ja koko verkon toimivuuden. Keskusyhteisö valvoo luottolaitosten lakien ja määräysten noudat- tamista. Keskusyhteisölle kuuluu myös jä- senluottolaitosten hallinnollinen, tekninen ja taloudellinen valvonta. Keskusyhteisö asete- taan näin laissa vastuulliseksi jäsenluottolai- tostensa toiminnasta.
Luottolaitokset kuuluvat talletussuojajär- jestelmään. Osuuspankkien yhteenliittymän keskusyhteisö voi pyytää, että se osallistuu jäsenluottolaitoksensa vakavaraisuuden ta- kaamiseen liittyvien kustannusten edellyttä- miin toimenpiteisiin. Keskusyhteisön tehtä- vänä on maksaa suoraan talletussuojajärjes- telmään sen jäsenluottolaitosten osuudet.
Crédit Agricolen nykyinen malli perustuu vuonna 1988 tehtyyn rakennemuutokseen,
jolloin keskusyhteisö muutettiin osakeyhti- öksi. Keskusyhteisö valvoo jäsenluottolaitok- sia pankkivalvontalain nojalla. Yhteenliitty- män muodostavat alueosuuspankit ja niiden jäsenluottolaitokset eli paikallisosuuspankit.
Käytännössä paikalliset osuuskunnat eivät ole itsenäisiä luottolaitoksia vaan alueosuus- pankkien sivutoimipaikkoja, jotka vain välit- tävät alueellisen pankin myöntämiä luottoja ja vastaanottavat niiden lukuun talletuksia.
Keskuspankki ja aluepankit ovat toimiluvan saaneita, valvonnan alaisia luottolaitoksia.
Yhteenliittymän jäsenyys voidaan myöntää myös muille maatalousorganisaatioille.
Crédit Agricole S.A. toimii koko ryhmää valvovana keskusyhteisönä ja keskuspankki- na. Valvontaelimenä se vastaa siitä, että alu- eelliset pankit noudattavat lakeja ja muita määräyksiä. Alueelliset pankit ovat jäseninä keskusliittona toimivassa FNCA:ssa, joka toimii ryhmän strategisena ohjaajana ja neu- vonantajana. Keskusliitto ei harjoita pankki- tai rahoitustoimintaa.
Crédit Mutuel on myös kolmiportainen osuuspankkiyhteenliittymä. Jokaisen paikal- lispankin tulee kuulua aluepankkiin ja jokai- sen aluepankin tulee kuulua keskusliittoon.
Valtiovarainministeri nimittää valtion edusta- jan osuuspankkien yhteenliittymään. Jäsen- luottolaitokset ovat rahoitusmarkkinoiden valvontaelimen valvonnan alaisia. Kansalli- sen yhteenliittymien keskuspankin tehtävänä on johtaa alueellisten yhteenliittymien varoja sekä koordinoida Crédit Mutuelin yhteisvas- tuuta. Keskusliitto on yhteenliittymän ver- koston keskusyhteisö, joka toimii yhteenliit- tymän edustajana viranomaisille ja joka ke- hittää toimintoja ja tuottaa palveluja. Sekä keskuspankki että aluepankit ovat sen val- vonnan alaisia.
Tanska
Tanskan pankkilainsäädännössä säädetään osuuskuntamuotoisten talletuspankkien yh- teenliittymästä. Laissa todetun periaatteen mukaan useammat luottolaitokset voivat yh- dessä täyttää lain asettamat vaatimukset, mi- käli ne kuuluvat jäsenenä talletuspankkien yhteenliittymään, jolla on luottolaitoksen toimilupa. Yhteenliittymän hyväksymisen
edellytyksissä on viitattu EY:n direktiivien mukaisiin edellytyksiin. Kokonaisuutta voi- daan lain mukaan pitää pankkivalvonnallises- ti yhtenä yksikkönä.
Yhteenliittymän ohjesäännön tulee sisältää säännökset muun muassa sitä, että yhteenliit- tymä ja sen jäsenluottolaitokset vastaavat so- lidaarisesti velvoitteista, jotka kuuluvat yh- teenliittymälle ja sen jäsenluottolaitoksille.
Tanskan pankkijärjestelmässä tapahtui merkittävä rakenteellinen muutos vuonna 1990, kun merkittävin osuustoiminnallinen pankki kahden muun pankin kanssa muodosti valtakunnallisen liikepankin. Osuuspankkien yhteenliittymä on Tanskassa pieni verrattuna edellä tarkasteltujen muiden maiden vastaa- viin ryhmiin, vain muutama prosentti Tans- kan markkinoista.
Tanskassa toimiva osuuspankkien yhteen- liittymä muodostuu 34 osuuspankista, niiden keskuspankista ja ryhmän keskuselimenä toimivasta yhdistyksestä. Osuuskassojen keskuspankki on osakeyhtiö, joka on osuus- pankkien yhteenliittymän tytäryhtiö, joka ei tarjoa vähittäispankkipalveluja. Yhdistys- muotoinen keskuselin ei harjoita pankkitoi- mintaa, vaan toimii ryhmän valvontaelimenä.
Se vastaa myös koko ryhmää koskevan yh- den konsolidoidun taseen laatimisesta.
Pankkilaissa säädetään yhteenliittymän val- vonnasta. Tanskan rahoitustarkastusviran- omainen Finanstilsynet valvoo, että pankki- lain määräyksiä noudatetaan. Yhteenliitty- mää pidetään yhtenä luottolaitoksena, kun kyse on laissa asetetusta vakavaraisuus-, maksuvalmius- ja tilinpitovaatimuksista. Yh- teenliittymää ja siihen liittyneitä jäsenluotto- laitoksia pidetään myös valvonnan osalta yh- tenä valvonnan alaisena yksikkönä. Finans- tilsynet valvoo yhteenliittymää konsoli- doidusti, jolloin tarkastukset tehdään keskite- tysti yhteenliittymässä. Ryhmän sisäisen val- vonnan ja tilintarkastuksen hoitaa osuus- pankkien yhteenliittymä, jonka säännöissä on määräykset valvonnasta ja tilintarkastuksesta.
Luxemburg
Osuuspankkien yhteenliittymästä säädetään vuoden 1993 pankkivalvontalaissa. Keskus- yhteisön ja sen jäsenluottolaitosten katsotaan
muodostavan yhden luottolaitoksen. Keskus- yhteisön ja sen jäsenluottolaitosten sitoumus- ten tulee olla yhteisiä ja erillisiä. Pankkival- vontalaissa säädetään, että keskusyhteisön tehtävänä on jäsenluottolaitosten organisaati- on ja johdon hallinnollinen, tekninen ja ta- loudellinen valvonta. Keskusyhteisöllä on lain nojalla valtuus antaa ohjeita jäsenluotto- laitoksille.
Vain keskusyhteisöllä on velvollisuus osal- listua talletussuojajärjestelmään. Järjestelmän suoja kattaa sekä keskusyhteisöön että jäsen- luottolaitoksiin talletetut varat. Lain mukaan vain keskusyhteisöllä on velvollisuus kulua myös sijoittajansuojarahastoon. Suoja kattaa keskusyhteisön sijoittaja-asiakkaiden lisäksi sen jäsenluottolaitosten asiakkaat.
2.3 Markkinoiden kehitys
Osuuspankkien yhteenliittymärakenne mahdollistettiin Suomessa vuonna 1996 muuttamalla osuuspankkilakia. Suomessa toimii vain yksi laissa tarkoitettu yhteenliit- tymä, osuuspankkien yhteenliittymä OP- Pohjola -ryhmä, jonka keskusyhteisönä toi- mii OP-Keskus osk (OPK) sekä jäseninä ryhmän keskusrahalaitoksena toimiva Pohjo- la Pankki Oyj ja 229 osuuspankkia, yhteensä 630 konttoria. Muista paikallispankeista säästöpankkeja on 38 kappaletta, joilla on 210 toimipaikkaa sekä Osuuspankkien yh- teenliittymän ulkopuolella toimivia itsenäisiä paikallisosuuspankkeja 42, joilla konttoreita on 145. Suurimmista liikepankeista Nordea Pankilla on Suomessa 347 konttoria ja Sam- po Pankilla 128. Pienemmistä liikepankeista Aktialla on 82 ja Ålandsbankenilla 26 kont- toria. Muiden pankkien markkinaosuus on selvästi pienempi.
Taseella mitattuna Nordea Pankki Suomi - konserni oli suurin, 147 254 miljoonaa euroa, OP-Pohjola -ryhmä toiseksi suurin, 65 716 miljoonaa euroa vuoden 2007 lopus- sa. Sampo Pankki Oyj oli kolmanneksi suu- rin 26 265 miljoonan euron taseella. Selvästi pienempiä olivat Aktia Säästöpankki - konserni, 7 951 miljoonaa euroa, säästöpan- kit, 6 109 miljoonaa euroa, paikallisosuus- pankit 3 703 miljoonaa euroa ja Ålandsban- ken-konserni 2 592 miljoonaa euroa.
Kansainvälistyminen ja kilpailun lisäänty- minen näkyvät Suomen rahoitusmarkkinoi- den rakenteessa. Suurimmat liikepankit Nor- dea ja Sampo Pankki ovat siirtyneet ulkomai- seen omistukseen, lisäksi Suomen markki- noille on tullut useita ulkomaisia pankkeja.
OP-Pohjola -ryhmän merkitys ja asema ai- noana koko maan kattavana kotimaisena pankkiryhmänä on tämän johdosta kasvanut.
Lisäksi kaikki merkittävät pankkikonsernit Suomessa ovat muuttuneet myös vakuutus- toimintaa harjoittaviksi niin kutsutuiksi fi- nanssikonglomeraateiksi, joista säädetään vuonna 2005 annetussa laissa rahoitus- ja va- kuutusryhmittymien valvonnasta. Myös OP- Pohjola -ryhmä muodostaa nykyisin tällaisen vakuutus- ja rahoitusryhmittymän.
3 N y k y t i l a n a r v i o i n t i 3.1 Tausta
Nykyinen osuuspankkien yhteenliittymää koskeva lainsäädäntö syntyi pankkikriisin seurauksena 1990-luvun puolivälissä. Sen jälkeen tapahtunut lainsäädännön ja markki- noiden kehitys edellyttää, että lainsäädäntöä arvioidaan kaikilta osin uudestaan. Tällaisia kehityspiirteitä ovat muun muassa vuoden 2007 alussa voimaan tullut luottolaitosten vakavaraisuusuudistus. Uudistuksesta on seu- rannut erityisesti pienille paikallispankeille sellaisia hallinnollisia lisävaatimuksia, joita niiden on vaikea täysin itsenäisinä pankkeina täyttää. Toisaalta vakavaraisuusuudistus ja erityisesti siihen sisältyvät laadulliset vaati- mukset tarjoavat mahdollisuuksia tehostaa koko yhteenliittymän taloudellisen aseman ohjausta ja valvontaa.
3.2 Soveltamisala ja yhteenliittymän määritelmä
Lainsäädännön yleiset neutraalisuusvaati- mukset edellyttävät, että kaikilla luottolaitok- silla tai ainakin kaikilla talletuspankeilla on niiden yhteisömuodosta riippumatta käytet- tävissään samat mahdollisuudet järjestää lii- ketoimintansa. Voimassa olevan sääntelyn mukaiset yhteenliittymän jäsenosuuspank-
keihin sovellettavat pääomavaatimuksia kos- kevat poikkeukset antavat näille osuuspan- keille normaalioloissa jonkin verran kilpai- luetua vähittäispankkitoiminnassa sekä pien- ten ja keskisuurten yritysten rahoituksessa verrattuna säästöpankkeihin ja yhteenliitty- mään kuulumattomiin osuuspankkeihin. Toi- saalta lakisääteisten pääomavaatimusten so- veltaminen lähtökohtaisesti kaikkiin jäsen- osuuspankkeihin heikentää nykyisellään OP- Pohjola -ryhmän kykyä kilpailla tasapuoli- sesti valtakunnallisessa suuryritysrahoituk- sessa kahden muun valtakunnallisen, nyt- temmin ulkomaisessa omistuksessa olevan pankkiryhmän kanssa, joihin ei sovelleta erikseen alueellisia pääomavaatimuksia.
Direktiivin mukainen yhteenliittymämalli olisi siten perusteltua sallia kaikille pankki- ryhmille niiden yhteisömuodosta riippumatta kilpailuedellytysten tasapuolisuuden varmis- tamiseksi. Tarvetta yhteenliittymämallin yleiselle soveltamiselle korostaa lisäksi luot- tolaitosten vakavaraisuusuudistuksesta kai- kille pienille pankeille aiheutuva kustannus- rasitus niiden yhteisömuodosta riippumatta.
Yhteenliittymän määritelmän muuttamisel- le muilta osin ei ole ilmennyt tarvetta. Mikäli sääntelyä laajennetaan koskemaan kaikkia talletuspankkeja, laissa ei kuitenkaan olisi tarvetta säilyttää vaatimusta, jonka mukaan yhteenliittymään tulisi kuulua sen keskusra- halaitoksena toimiva liikepankki.
3.3 Ohjausvalta
Keskusyhteisön jäsenluottolaitoksiin koh- distuva ohjausvalta koskee nykyisen lain mukaan sisäistä valvontaa, riskien hallintaa, maksuvalmiuden ja vakavaraisuuden tur- vaamista sekä yhtenäisten tilinpäätösperiaat- teiden noudattamista yhteenliittymän yhdis- tellyn tilinpäätöksen laatimisessa. Voimassa olevan sääntelyn mukainen ohjeiden sovel- tamisala on riittävän tarkkarajainen ja tarkoi- tuksenmukainen. Laissa tulisi kuitenkin var- mistaa, että soveltamisala kattaa jäsenluotto- laitosten lisäksi myös muut yhteenliittymään kuuluvat yhteisöt.
Keskusyhteisön antamien ohjeiden sito- vuus on voimassa olevassa laissa epäselvä.
Lain esitöiden mukaan jäsenluottolaitosten
tulisi noudattaa keskusyhteisön ohjeita, jotka ovat sisällöltään lain, sääntöjen ja yhtiömää- räysten mukaisia ja jotka on annettu keskus- yhteisön toimivallan puitteissa. Lakia on tul- kittu siten, että keskusyhteisön antamat oh- jeet eivät ole sitovia. Tätä tulkintaa tukee osaltaan myös se, ettei laissa eikä myöskään sen esitöissä mainita ohjeiden laiminlyönnin seuraamuksista.
Ohjeiden ei-sitova luonne on keskeisin seikka, joka erottaa yhteenliittymän toimin- nan konsernimuotoisten pankkiryhmien toi- minnasta. Tästä seuraa, että yhteenliittymän lakisääteisillä konsolidoiduilla vaatimuksilla ei ole samaa tehokkuutta yhteenliittymän ta- loudellisen aseman turvaamisessa kuin kon- sernimuotoisissa pankkiryhmissä. Konsernis- sa emoyrityksellä on velvollisuus täyttää konsolidoidut vaatimukset ja lisäksi määrä- ysvalta tytäryrityksiin, jolloin emoyritys voi varmistua tytäryritysten toimimisesta vaati- musten mukaisesti. Konsolidoidun valvonnan heikompi tehokkuus yhteenliittymässä hei- kentää mahdollisuuksia sallia yksittäisille luottolaitoksille alempia vakavaraisuusvaa- timuksia yhteenliittymän riittävän taloudelli- sen aseman perusteella. Tätä puutetta kom- pensoi kuitenkin merkittävästi jäsenluottolai- tosten keskinäinen vastuu. Yhteenliittymän vakauden varmistamiseksi yhteenliittymän ohjausjärjestelmää on keskinäisestä vastuusta huolimatta kuitenkin tarpeen tehostaa var- mistamalla, että jäsenluottolaitokset tosiasial- lisesti noudattavat keskusyhteisön antamia ohjeita.
3.4 Konsolidoitu valvonta
Nykyisen yhteenliittymälainsäädännön läh- tökohtana on, että yhteenliittymän konsoli- doidun taloudellisen aseman tulee jatkuvasti täyttää samat vaatimukset kuin varsinaisten luottolaitosten konsolidointiryhmien. Yh- teenliittymän konsolidoidun valvonnan peri- aatteiden osalta ei ole ilmennyt merkittävää lainsäädännön tarkistamistarvetta lukuun ot- tamatta tarvetta tarkistaa alaryhmittymien konsolidoitua valvontaa koskevia periaattei- ta.
Nykyisen lain mukaan yhteenliittymän va- kavaraisuus ja muut sen taloudellista asemaa
koskevat vaatimukset lasketaan konsoli- doidusti, mutta laissa ei erikseen säädetä konsolidointitasoista. Laissa viitataan tältä osin ainoastaan luottolaitostoiminnasta an- nettuun lakiin ja, siltä osin kuin yhteenliitty- mä muodostaa yhdessä yhden tai useamman vakuutuslaitoksen kanssa rahoitus- ja vakuu- tusryhmittymän valvonnasta annetussa laissa tarkoitetun rahoitus ja vakuutusryhmittymän, viimeksi mainittuun lakiin. Nykyisestä laista ei siten käy ilmi, sovelletaanko rahoitus- ja vakuutusryhmittymään kuuluvaan yhteenliit- tymään ryhmittymään sovellettavia alakonso- lidointisäännöksiä. Myöskään laista ei käy selvästi ilmi sitä, sovelletaanko yhteenliitty- män keskusyhteisön konsolidointiryhmään erikseen luottolaitostoiminnasta annetussa laissa säädettyjä konsolidoituja vaatimuksia (alakonsolidointia) koko yhteenliittymän ta- solla sovellettavien konsolidoitujen vaati- musten lisäksi. Lakia on näiltä osin tarpeen tarkistaa.
3.5 Jäsenluottolaitosten omien varojen vähimmäismäärä
Lähtökohtana voimassa olevassa sääntelys- sä on, että keskinäisestä vastuusta huolimatta jäsenluottolaitoksiin sovelletaan lähes sellai- senaan samoja vakavaraisuusvaatimuksia kuin muihinkin luottolaitoksiin. Laissa anne- taan kuitenkin tietyissä tilanteissa mahdolli- suus poiketa näistä vaatimuksista. Jäsenluot- tolaitosten valvonnan tarve ja taso on tarpeen arvioida uudelleen ottaen samalla huomioon mahdollisuudet tehostaa ohjausvaltaa ja kes- kinäistä vastuuta. Säännöksiä on syytä sel- keyttää myös siksi, että nykyisten säännösten mukaista keskusyhteisön ja Finanssivalvon- nan harkintavaltaa pääomavaatimusten sovel- tamisessa ei ole rajattu objektiivisilla kritee- reillä.
Jos jäsenluottolaitoksen vakavaraisuus las- kee alle laissa säädetyn rajan, keskusyhteisö asettaa Finanssivalvonnan määräämien yleis- ten perusteiden mukaisesti määräajan, jonka aikana jäsenluottolaitoksen on ryhdyttävä toi- menpiteisiin lakisääteisen vakavaraisuuden saavuttamiseksi. Laissa ei säädetä tarkem- min, mihin toimenpiteisiin jäsenluottolaitos-
ten tulee ryhtyä ja minkä ajan kuluessa. Jä- senluottolaitosten vakavaraisuusvalvonta ei siten käytännössä poikkea muista luottolai- toksista muutoin kuin että ensisijainen toimi- valta valvoa vakavaraisuusvaatimuksen täyt- tymistä ja myöntää aikaa vakavaraisuustilan- teen korjaamiseksi kuuluu keskusyhteisölle, ei Finanssivalvonnalle. Nykyisen lain tulkin- nanvaraisuutta korostaa osaltaan myös se, et- tä laissa tai sen perusteluissa ei mainita mi- tään niiden Finanssivalvonnan määräämien yleisten perusteiden sisällöstä, joiden mukai- sesti keskusyhteisö myöntää jäsenluottolai- tokselle määräajan vakavaraisuutensa saat- tamiseksi lain vaatimalle tasolle.
Asiakasriskirajoitusten osalta laissa sääde- tään nimenomaisesti mahdollisuudesta poike- ta lakisääteisistä rajoista. Lain mukaan kes- kusyhteisö voi antaa laissa tarkemmin määri- tellyissä rajoissa luvan poiketa lakisääteisistä asiakasriskirajoituksista. Laissa ei kuitenkaan ole säädetty poikkeuksen edellytyksistä ja kestosta. Lisäksi lain esityöt ovat tältä osin tulkinnanvaraiset. Laissa on lisäksi asetettu euromääräinen raja yksittäisen osuuspankin asiakasriskeille. Myös tämän euromääräisen rajan ylittäville asiakasriskeille on haettava keskusyhteisön lupa.
Konsolidoidun valvonnan piirissä olevien tytärluottolaitosten pääomavaatimusten va- kavaraisuusvalvonnan yleisenä perusteena on pidetty sitä, että emoyrityksellä ei ole juridis- ta velvollisuutta huolehtia tappiollisten tytär- yritystensä toiminnan jatkamisesta. Lisäksi nykyiset direktiivit edellyttävät pääsääntöi- sesti tavallisten tytäryritysten erillistä vaka- varaisuusvalvontaa. Kumpikaan näistä val- vonnan perusteista ei sinänsä täyty yhteenliit- tymän jäsenluottolaitoksissa, koska kaikkien jäsenluottolaitosten osallistuminen yhteenliit- tymään kuuluvan luottolaitoksen tappioiden kattamiseen, samoin kuin keskinäinen vastuu jäsenluottolaitoksen maksukyvyttömyystilan- teessa, on lakisääteistä. Myöskään direktiivi ei aseta jäsenluottolaitoksille pakollisia pää- omavaatimuksia. Voimassa olevassa laissa on kuitenkin rajoitettu tappioiden kattamista koskevaa keskinäistä vastuuta, mikä puoltaa jonkinasteisia, joskin nykyistä lievempiä va- kavaraisuusvaatimuksia, mikäli keskinäistä vastuuta koskevat keskeiset periaatteet säily- vät nykyisellään.
Määrällisten pääomavaatimusten tarkista- misen lisäksi on tarpeen selkeyttää niitä peri- aatteita, jotka koskevat luottolaitostoiminnas- ta annetun lain mukaisten laadullisten vaka- varaisuusvaatimusten soveltamista jäsenluot- tolaitoksiin. Tältä osin on harkittava erityi- sesti sitä, voidaanko vakavaraisuuden laadul- lista hallintaa koskevien periaatteiden sovel- taminen jäsenluottolaitoksissa riittävästi varmistaa ilman, että jokaisen jäsenluottolai- toksen olisi itsenäisesti sovellettava kaikkia luottolaitostoiminnasta annetun lain mukaisia vaatimuksia. Erityisesti ottaen huomioon näiden vaatimusten yksityiskohtaisesta nou- dattamisesta jäsenluottolaitoksille aiheutuvat merkittävät hallinnolliset kustannukset on tarpeen harkita vaihtoehtoa, jossa näiden vaa- timusten erillinen noudattaminen kussakin jäsenluottolaitoksella korvattaisiin keskusyh- teisön koko yhteenliittymän tasolla sovelta- milla yhtenäisillä periaatteilla.
3.6 Keskinäinen vastuu
Voimassa olevaan lakiin ei sisälly tarkem- pia säännöksiä siitä, miten yhteenliittymä- mallin soveltamisen keskeisenä edellytykse- nä oleva jäsenluottolaitosten keskinäinen vastuu jäsenluottolaitoksen maksukyvyttö- myystilanteessa käytännössä toteutetaan.
Lainsäädäntöä on siten tältä osin tarve tarkis- taa, varsinkin jos jäsenluottolaitoksiin sovel- letaan yhteisvastuun nojalla alempia pää- omavaatimuksia. Lisäksi laissa on tarpeen täsmentää säännöksiä, jotka koskevat jäsen- luottolaitoksilta kerättyjen varojen käyttämis- tä jäsenluottolaitoksen selvitystilan ehkäise- miseksi tarvittaviin tukitoimiin. Erityisesti on tarpeen määritellä tukitoimien luonne ja tuen takaisinmaksua koskevat periaatteet.
3.7 Keskusyhteisön harjoittama valvon- ta
Nykyisen sääntelyn mukaan keskusyhtei- söllä on merkittävä rooli jäsenluottolaitosten vakavaraisuusvaatimusten valvonnassa. Kes- kusyhteisön keskeinen asema yhteenliitty- män taloudellisen aseman ohjauksessa ja
valvonnassa perustuu yhteenliittymän luon- teeseen ja direktiivin pakollisiin vaatimuk- siin. Nykyistä sääntelyä ei siten ole tarpeen eikä mahdollistakaan tältä osin ainakaan olennaisesti muuttaa. Lakia on kuitenkin tar- peen selkeyttää siten, että laissa erotetaan pa- remmin toisistaan Finanssivalvonnan yleinen julkinen valvontatehtävä ja keskusyhteisön rajoitetut valvontatehtävät. Nämä rajoitetut valvontatehtävät perustuvat pääasiassa kes- kusyhteisön lakisääteiseen vastuuseen koko yhteenliittymän taloudellisesta asemasta ja yhteenliittymän yhteisvastuujärjestelmän käytännön toteutuksesta. Keskusyhteisön valvontaoikeus rinnastuu siten pitkälti kon- sernin emoyrityksen oikeuteen ohjata ja val- voa koko konsernin toimintaa ja taloudellista asemaa. Koska keskusyhteisön valvontateh- tävään liittyy kuitenkin eräitä julkisen vallan käytön piirteitä, laissa on tarpeen säilyttää säännökset keskusyhteisön edustajien virka- vastuusta.
Keskusyhteisön tehtävä valvoa jäsenluotto- laitoksen taloudelliselle asemalle asetettuja lakisääteisiä vaatimuksia saattaa edellyttää säännösten arviointia uuden perustuslain nä- kökulmasta. Keskusyhteisön asema jäsen- luottolaitosten toiminnan ohjaamisessa ja valvonnassa perustuu kuitenkin edellä tode- tulla tavalla julkisen valvontatehtävän sijasta ensisijaisesti yleisiin yhteisöoikeudellisiin periaatteisiin, koska keskusyhteisöllä on käy- tännössä samantyyppinen vastuu yritysryh- män konsolidoidusta taloudellisesta asemasta kuin esimerkiksi konsernirakenteissa emoyri- tyksellä. Keskusyhteisön valvontatehtävä rinnastuu siten lähinnä konsolidointiryhmän emoyrityksen lakisääteiseen vastuuseen huo- lehtia konsolidointiryhmän vakavaraisuudes- ta eikä siten olennaisesti poikkea siitä, mitä luottolaitosten konsolidoidusta valvonnasta on säädetty. Lisäksi keskusyhteisön lakisää- teiset valvontavaltuudet rajoittuvat nykyisin- kin vain tarkastus- ja tiedonsaantioikeuteen sekä oikeuteen kutsua koolle jäsenluottolai- toksen ylimmän hallintoelimen kokous ja ol- la siinä läsnä eivätkä käsitä esimerkiksi oike- utta asettaa jäsenluottolaitoksille hallinnolli- sia seuraamuksia. Edellä mainituista syistä vaikuttaa perustellulta säilyttää keskusyhtei- sön lakisääteinen asema jäsenluottolaitosten valvonnassa nykyisellään.
3.8 Valtion vakuusrahastosta annetun lain soveltaminen
Nykyisen lain mukaan valtion vakuusra- hastosta annetussa laissa (379/1992) tarkoi- tettua julkista tukea voidaan myöntää ainoas- taan talletuspankille. Lain tavoitteiden edel- lyttämä rahoitusmarkkinoiden vakauden tur- vaaminen saattaa kuitenkin edellyttää, että tukea myönnetään myös ehdotetussa talletus- pankkien yhteenliittymästä annetussa laissa tarkoitetulle yhteenliittymälle. Yksittäisen jä- senluottolaitoksen tukeminen ei yleensä ole tarpeen, koska yhteenliittymän keskinäisellä yhteisvastuujärjestelmällä voidaan varmistaa yksittäisen jäsenluottolaitosten vakavarai- suuden säilyminen niin kauan kuin jäsenluot- tolaitoksilla yhteensä on riittävästi omia va- roja. Tämän vuoksi laissa on tarpeen varmis- taa, että koko yhteenliittymän vakavaraisuus voidaan tarvittaessa turvata myöntämällä laissa tarkoitettua tukea koko yhteenliitty- mälle sen keskusyhteisön kautta.
4 E s i t y k s e n t a v o i t t e e t
Esityksen tavoitteena on selkeyttää yhteen- liittymän jäsenluottolaitosten taloudellisen aseman valvontaa säätämällä laissa jäsenluot- tolaitosten vakavaraisuusvaatimuksista ja suuria asiakasriskejä koskevista rajoituksista nykyistä objektiivisemmin perustein. Lisäksi tavoitteena on, että jäsenluottolaitoksen ta- loudellista asemaa ja sen valvontaa koskevat vaatimukset olisivat oikealla tasolla suhtees- sa jäsenluottolaitoksen riskeihin ottaen huo- mioon keskusyhteisön ohjausvalta ja jäsen- luottolaitosten keskinäinen vastuu.
Esityksellä pyritään myös tehostamaan kes- kusyhteisön ohjausvaltaa, jotta voitaisiin varmistaa yhteenliittymän ja sen jäsenluotto- laitosten riskienhallinnalle asetettujen vaati- musten täyttäminen. Esityksellä pyritään sel- keyttämään keskusyhteisön roolia jäsenluot- tolaitoksen vakavaraisuuden valvonnassa ja erityisesti luottolaitosten vakavaraisuusuudis- tuksen edellyttämien laadullisten vakavarai- suusvaatimusten soveltamista yhteenliitty- mään ja jäsenluottolaitoksiin.
Ehdotetuilla säännöksillä tehostettaisiin li- säksi jäsenluottolaitosten keskinäisen vas- tuun järjestelmää, jotta voitaisiin varmistaa
yksittäisen jäsenluottolaitoksen vakavarai- suuden säilyminen vaadittavalla tasolla. Esi- tyksen tavoitteena on tältä osin vähentää ny- kyisestä epätarkasta sääntelystä johtuvia yh- teisvastuun toteuttamiseen liittyviä oikeudel- lisia riskejä.
Ehdotetulla yhteenliittymän soveltamisalan laajentamisella koskemaan kaikkia luottolai- tosmuotoja pyritään osaltaan varmistamaan se, että lainsäädännössä ei aiheettomasti ase- teta eri luottolaitosmuotoja eriarvoiseen ase- maan. Esityksen tavoitteena on, että kaikilla pankkiryhmillä olisi kaikilla liiketoiminta- alueilla mahdollisimman tasapuoliset mah- dollisuudet toimia niiden tosiasiallisten riski- en edellyttämällä pääomatasolla.
Ehdotetuilla muutoksilla valtion vakuusra- hastosta annettuun lakiin pyritään turvaa- maan se, että koko yhteenliittymän vakava- raisuuden heikkeneminen ei vaaranna rahoi- tusmarkkinoiden vakautta.
5 K e s k e i s e t e h d o t u k s e t 5.1 Lain soveltamisala
Lainsäädännön yleisen neutraalisuusvaati- muksen toteuttamiseksi ehdotetaan säädettä- väksi uusi laki talletuspankkien yhteenliitty- mästä, jota sovellettaisiin kaikkiin yhteisö- muotoihin, joissa talletuspankkitoimintaa voidaan harjoittaa. Laki korvaisi osuuspank- kien yhteenliittymää koskevat nykyiset osuuspankkilain säännökset.
Laissa säädettäisiin talletuspankkien yh- teenliittymän keskusyhteisön ja sen jäsen- luottolaitosten toiminnalle asetettavista vaa- timuksista. Keskusyhteisönä toimisi osuus- kuntamuotoinen keskusyhteisö. Jäsenluotto- laitoksena voisi toimia luottolaitoslain mu- kainen talletuspankki tai muu luottolaitos.
Ehdotettu lainsäädäntö vastaisi luottolaitosdi- rektiivin 3 artiklan säännöstä, jonka mukaan kansallisessa lainsäädännössä voidaan vapa- uttaa pääomavaatimuksista keskusyhteisöön kuuluvat ja keskusyhteisön valvonnassa ole- van jäsenluottolaitokset tietyin edellytyksin.
5.2 Yhteenliittymä
Ehdotetussa laissa määriteltäisiin, miten yhteenliittymä syntyy ja mitkä yhteisöt voi-
vat olla yhteenliittymän jäseninä. Yhteenliit- tymän muodostaisivat nykyistä sääntelyä vastaavasti keskusyhteisö, sen konsolidointi- ryhmään kuuluvat yritykset, keskusyhteisön jäsenluottolaitokset, niiden konsolidointi- ryhmään kuuluvat yritykset sekä sellaiset luottolaitokset, rahoituslaitokset ja palvelu- yritykset, joiden äänivallasta edellä mainitut yhteisöt omistavat yli puolet.
Laissa säädettäisiin neljä perusedellytystä yhteenliittymän muodostamiselle. Jäsenluot- tolaitosten toiminta olisi keskusyhteisön oh- jauksessa laissa säädetyllä tavalla. Yhteenliit- tymään kuuluvien yritysten yhdisteltyä omi- en varojen vähimmäismäärää ja maksuval- miutta valvottaisiin konsolidoidusti yhteen- liittymän tasolla. Keskusyhteisö ja jäsenluot- tolaitokset vastaisivat toistensa veloista.
Yleisenä edellytyksenä olisi lisäksi se, että enemmistö jäsenluottolaitoksista olisi talle- tuspankkeja. Viimeksi mainitusta edellytyk- sestä ei ole nykyisessä laissa nimenomaisesti erikseen säädetty. Muilta osin yhteenliitty- män yleiset edellytykset vastaisivat nykyistä lakia.
Yhteenliittymä syntyisi, kun keskusyhteisö tai, jos keskusyhteisön toimilupa myönnetään aikaisemmin rekisteröidylle osuuskunnalle, keskusyhteisön tämän lain mukaiset säännöt on rekisteröity ja keskusyhteisö on saanut ehdotetun lain mukaisen toimiluvan. Yhteen- liittymä purkautuisi vastaavasti, kun keskus- yhteisön toimilupa peruutetaan. Yhteenliit- tymän purkautumisesta seuraisi, että jäsen- luottolaitosten taloudellista asemaa koskevat vaatimukset määräytyisivät yksinomaan luot- tolaitostoiminnasta annetun lain mukaisesti.
5.3 Keskusyhteisö
Keskusyhteisöstä ja sen säännöistä säädet- täisiin laissa nykyistä tarkemmin. Lisäksi keskusyhteisöltä edellytettäisiin nykyisestä laista poiketen toimilupaa. Niin ikään nykyi- sestä laista poiketen laissa rajoitettaisiin kes- kusyhteisölle sallittua liiketoimintaa siten, et- tä keskusyhteisö ei saisi merkittävässä mää- rin harjoittaa muuta liiketoimintaa kuin tarjo- ta palveluja yhteenliittymään kuuluville yri- tyksille. Keskusyhteisön olisi oltava osuus- kunta, kuten voimassa olevan lain mukaan, ja
siihen sovellettaisiin yleistä osuuskuntalain- säädäntöä, jollei ehdotetuista säännöksistä muuta johdu.
Keskusyhteisön toimiluvan myöntäisi Fi- nanssivalvonta. Finanssivalvonta voisi aset- taa toimiluvalle valvonnan kannalta välttä- mättömiä rajoituksia ja ehtoja. Toimiluvan myöntämisen edellytyksenä olisi, että kes- kusyhteisö ja sen jäsenluottolaitokset täyttä- vät laissa niiden toiminnalle asetetut vaati- mukset ja että koko yhteenliittymä täyttää sen taloudelliselle asemalle laissa asetetut vaatimukset. Lisäksi edellytettäisiin, että keskusyhteisöä johdetaan ammattitaitoisesti sekä terveiden ja varovaisten liikeperiaattei- den mukaisesti. Ennen toiminnan aloittamista keskusyhteisön olisi toimitettava Finanssi- valvonnalle laissa määritellyt tiedot.
Keskusyhteisön toimilupa voitaisiin pe- ruuttaa, jos yhteenliittymä ei enää täytä sille ehdotetussa laissa asetettuja vaatimuksia. Li- säksi keskusyhteisön toimilupa voitaisiin pe- ruuttaa, kuten muidenkin toimilupavalvotta- vien toimilupa, Finanssivalvonnasta annetus- sa laissa säädetyillä perusteilla.
5.4 Jäsenluottolaitos
Laissa ehdotetaan säädettäväksi pääosin nykyistä lakia vastaavasti jäsenluottolaitok- sen säännöistä, keskusyhteisön jäseneksi liit- tymisestä sekä jäsenyydestä eroamisesta ja erottamisesta. Lisäksi laissa säädettäisiin, että enemmistön keskusyhteisön jäsenluottolai- toksista tulee olla talletuspankkeja.
5.5 Yhteenliittymän ohjaus, riskienhal- linta ja vakavaraisuus
Lakiin sisällytettäisiin pääosin nykyistä la- kia vastaavat säännökset yhteenliittymän oh- jauksesta, riskienhallinnasta ja vakavaraisuu- desta. Keskusyhteisö ohjaisi yhteenliittymän toimintaa ja antaisi jäsenluottolaitoksille oh- jeita niiden sisäisestä valvonnasta ja riskien hallinnasta, niiden toiminnasta maksuval- miuden ja vakavaraisuuden turvaamiseksi sekä yhtenäisten tilinpäätösperiaatteiden noudattamisesta yhteenliittymän yhdistellyn tilinpäätöksen laatimisessa. Lakiin sisältyisi
myös nykyistä lakia vastaava yleissäännös jäsenyritysten riskienhallinnasta, jonka mu- kaan jäsenyritys ei saisi toiminnassaan ottaa riskiä, josta aiheutuisi vaaraa yhteenliittymän vakavaraisuudelle tai maksuvalmiudelle.
Keskusyhteisöllä tulisi olla yhteenliittymän tehokkaan riskienhallinnan mahdollistava luotettava hallinto, sisäinen valvonta ja riittä- vät riskienhallintajärjestelmät.
Keskusyhteisön ohjausvaltaa tehostettaisiin merkittävästi nykyisestä ottamalla lakiin säännös, jonka mukaan keskusyhteisö voi erottaa jäsenluottolaitoksen keskusyhteisön jäsenyydestä ja siten yhteenliittymästä, jos jäsenluottolaitos olennaisesti laiminlyö edellä tarkoitettujen ohjeiden noudattamisen. Ehdo- tettu säännös lisäisi käytännössä merkittäväs- ti keskusyhteisön antamien ohjeiden sito- vuutta eikä laissa sen vuoksi olisi tarpeen erikseen säätää ohjeiden lakisääteisestä vel- voittavuudesta. Lainsäädännön selkeyden ja perustuslain norminantovallan delegointia koskevien rajoitusten vuoksi on pidetty pe- rusteltuna, että keskusyhteisön ohjeita ei sää- detä suoraan lain nojalla jäsenluottolaitoksia velvoittaviksi.
Ehdotetusta säännöksestä seuraa myös, että jäljempänä ehdotettujen jäsenluottolaitosten vakavaraisuusvaatimuksiin sovellettavien poikkeusten edellytykseksi ei ole tarpeen erikseen säätää sitä, että jäsenluottolaitoksen olisi säännöissään erikseen sitouduttava nou- dattamaan keskusyhteisön antamia ohjeita.
Tällaisen vaatimuksen yhteensovittaminen ehdotetun keskusyhteisön erottamisoikeutta koskevan säännöksen kanssa olisi vaikeaa ja se olisi omiaan johtamaan tulkintaongelmiin, kun eri säännösten soveltamisedellytykset jäisivät riippumaan asianomaisen sääntöjen kohdan muotoilusta kussakin yksittäistapa- uksessa. Erilliseen sääntömääräykseen perus- tuvan ohjeiden noudattamisvelvollisuuden merkitystä vähentää myös osaltaan se, että ehdotettujen jäsenluottolaitosten vakavarai- suusvaatimuksia koskevien poikkeusten so- veltamisen edellytyksenä olisi, että jäsenluot- tolaitos tosiasiallisesti noudattaa ohjeita.
Yhteenliittymän olisi täytettävä, kuten ny- kyisinkin, luottolaitostoiminnasta annetun lain mukaiset konsolidoitujen omien varojen vähimmäismäärää koskevat vaatimukset.
Nykyisestä laista poiketen vaatimukset kos-
kisivat myös elinkeinoyhteisöjen omistusta koskevia rajoituksia. Lakiin ehdotetaan lisät- täväksi erityiset säännökset rahoitus- ja va- kuutusryhmittymistä annetun lain ja luotto- laitostoiminnasta annetun lain alakonsoli- dointia koskevien säännösten soveltamisesta yhteenliittymässä. Ehdotettujen säännösten mukaan rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta annetussa laissa tarkoitettua ryhmävalvontaa sekä luottolaitostoiminnasta annetussa laissa tarkoitettua konsolidoitua valvontaa sovellettaisiin aina sellaiseen ryh- mittymään tai konsolidointiryhmään, jonka emoyritys keskusyhteisö on. Siten tilantees- sa, jossa yhteenliittymä ja jäsenluottolaitos- ten määräysvallassa olevat vakuutusyhtiöt muodostavat rahoitus- ja vakuutusryhmitty- män ja yhteenliittymän keskusyhteisön mää- räysvallassa on lisäksi erikseen sekä vakuu- tusyhtiöitä että luottolaitoksia, sekä koko yh- teenliittymän että erikseen keskusyhteisön ta- solla olisi sovellettava sekä rahoitus- ja va- kuutusryhmittymän valvonnasta annetun lain mukaista ryhmävalvontaa että luottolaitos- toiminnasta annetun lain mukaista konsoli- doitua valvontaa.
5.6 Jäsenluottolaitoksen omien varojen vähimmäismäärä ja vakavaraisuu- den ja asiakasriskien hallinta Laissa säädettäisiin, kuten nykyisinkin, jä- senluottolaitosten omien varojen vähim- mäismäärää koskevista poikkeuksista. Näistä vaatimuksista säädettäisiin kuitenkin huo- mattavasti nykyistä yksityiskohtaisemmin.
Poikkeukset koskisivat, kuten nykyisinkin, yleistä vakavaraisuusvaatimusta, suuria asia- kasriskejä koskevia rajoituksia sekä lisäksi elinkeinoyhteisöjen omistusta koskevia rajoi- tuksia. Omien varojen vähimmäismäärä mää- räytyisi nykyistä objektiivisemmin perustein siten, että jäsenluottolaitoksen yleinen vaka- varaisuusvaatimus olisi vähintään 80 prosent- tia luottolaitostoiminnasta annetussa laissa säädetystä omien varojen vähimmäismääräs- tä. Yksittäinen suuri asiakasriski saisi olla enintään 40 prosenttia jäsenluottolaitoksen omien varojen määrästä, kun vastaava luotto- laitostoiminnasta annetun lain mukainen ra- joitus on 25 prosenttia sekä suurten asiakas-
riskien yhteenlaskettu määrä enintään 1200 prosenttia kun vastaava luottolaitostoi- minnasta annetun lain mukainen rajoitus on 800 prosenttia. Vastaavalla tavalla elinkei- noyhteisöjen omistusta koskevat enimmäis- määrät olisivat 25 ja 75 prosenttia kun ne luottolaitostoiminnasta annetun lain mukaan ovat 15 ja 60 prosenttia.
Luottolaitostoiminnasta annetun lain mu- kaisia vakavaraisuuden ja asiakasriskien hal- lintaa koskevia laadullisia vaatimuksia ei so- vellettaisi erikseen yksittäisen jäsenluottolai- toksen tasolla. Sitä vastoin yhteenliittymän tasolla olisi noudatettava, mitä luottolaitos- toiminnasta annetussa laissa säädetään kon- solidoidun vakavaraisuuden ja konsolidoitu- jen asiakasriskien hallinnasta. Ehdotetuista säännöksistä seuraa muun muassa, että kes- kusyhteisön olisi asetettava jäsenluottolaitok- sille ja muille liiketoimintayksiköille vastaa- vat sisäiset pääomatavoitteet kuin luottolai- toksen konsolidointiryhmän emoyrityksen on asetettava konsolidointiryhmän eri liiketoi- mintayksiköille.
Jäsenluottolaitokseen voitaisiin soveltaa edellä tarkoitettuja alempia vakavaraisuus- vaatimuksia ainoastaan keskusyhteisön suos- tumuksella. Suostumuksen antamisen edelly- tyksenä on, että jäsenluottolaitos ei ole olen- naisesti laiminlyönyt keskusyhteisön jäsen- luottolaitokselle antamia ohjeita jäsenluotto- laitoksen sisäisestä valvonnasta tai riskien hallinnasta, jäsenluottolaitoksen toiminnasta maksuvalmiuden ja vakavaraisuuden tur- vaamiseksi eikä yhtenäisten tilinpäätösperi- aatteiden noudattamisesta yhteenliittymän yhdistellyn tilinpäätöksen laatimisessa. Jos jäsenluottolaitos suostumuksen antamisen jälkeen laiminlyö ohjeiden noudattamisen, Finanssivalvonta voisi laissa tarkemmin sää- dettävin edellytyksin päättää, että jäsenluot- tolaitokseen lakataan soveltamasta alempia vakavaraisuusvaatimuksia.
Yleistä vakavaraisuusvaatimusta koskeva poikkeus on tarkoitettu luonteeltaan poikke- ukselliseksi ja tilapäiseksi. Tämän vuoksi eh- dotetaan, että keskusyhteisö voi antaa suos- tumuksensa vakavaraisuusvaatimuksen alit- tamiseen enintään kolmeksi vuodeksi, jonka kuluessa vakavaraisuusvaatimus on saatetta- va vastaamaan luottolaitostoiminnasta anne- tussa laissa säädettyä vähimmäismäärää.
5.7 Keskinäinen vastuu
Keskinäisestä vastuusta säädettäisiin ny- kyistä lakia huomattavasti tarkemmin. Jäsen- luottolaitoksilla olisi laissa tarkemmin sää- dettävin edellytyksin velvollisuus osallistua tarvittaviin tukitoimiin. Laissa tarkoitettuja tukitoimia olisivat pääomalainan myöntämi- nen jäsenluottolaitokselle ja osake-, osuus-, sijoitusosuus- tai kantarahastopääoman sijoit- taminen jäsenluottolaitokseen. Näitä tukitoi- mia varten keskusyhteisöllä olisi oikeus, ku- ten nykyisinkin, periä muilta jäsenluottolai- toksilta maksuja, joiden vuotuinen määrä sai- si olla enintään 0,5 prosenttia. Nykyisestä laista poiketen näihin maksuihin liittyisi kes- kusyhteisön takaisinmaksuvelvollisuus. Jä- senluottolaitoksilla olisi lisäksi osuuskunta- laissa säädetty lisämaksuvelvollisuus kes- kusyhteisön selvitystilassa ja konkurssissa.
Jäsenluottolaitoksen maksukyvyttömyysti- lanteeseen sovellettavasta keskinäisestä vas- tuusta ehdotetaan säädettäväksi nykyistä tar- kemmin. Jäsenluottolaitoksen velkojan olisi vaadittava suoritusta ensin keskusyhteisöltä.
Keskusyhteisöllä olisi oikeus lain mukaan laadittavan laskelman mukaisesti periä kun- kin jäsenluottolaitoksen osuus keskusyhtei- sön velkojalle maksamasta määrästä.
5.8 Valvonta
Keskusyhteisöä valvoisi, kuten nykyisin- kin, Finanssivalvonta. Finanssivalvonnan valvonta kohdistuisi ensisijaisesti keskusyh- teisön toimilupaedellytyksiin ja siihen, että keskusyhteisö ohjaa ja valvoo riittävästi yh- teenliittymän toimintaa sekä siihen, että yh- teenliittymä täyttää lain asettamat vaatimuk- set. Keskusyhteisön tehtävänä olisi, kuten nykyisinkin valvoa, että jäsenluottolaitokset toimivat niihin sovellettavien rahoitusmark- kinoita koskevien lakien, asetusten ja viran- omaisten määräysten sekä sääntöjensä tai yh- tiöjärjestyksensä ja keskusyhteisön ohjeiden mukaisesti. Tämän mukaisesti jäsenluottolai- tosten olisi tehtävä niiden taloudellista ase- maa koskevat luottolaitostoiminnasta anne- tun lain mukaiset säännölliset ilmoitukset keskusyhteisölle Finanssivalvonnan sijasta.
Ehdotetuilla säännöksillä ei, kuten nykyisin-
