MRL 9 §:n mukainen vaikutusten arviointi asemakaavoituksessa
Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 9.10.2017
Tekijä: Tiina Juntunen 180590 Ohjaajat: Ismo Pölönen ja Tapio Määttä
Tiivistelmä
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta YksikköOikeustieteiden laitos
Tekijä
Tiina Juntunen
Työn nimi
MRL 9 §:n mukainen vaikutusten arviointi asemakaavoituksessa
Pääaine
Ympäristöoikeus
Työn laji
Pro gradu -tutkielma
Aika
9.10.2017
Sivuja
XIII+61
Tiivistelmä
Tässä tutkielmassa analysoin maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 9 §:n (254/2017) mu- kaista asemakaavan vaikutusten arviointia. Kaavan vaikutusten arvioinnilla on neljä päätarkoi- tusta, joista käytän käsitettä funktio. Kaavan vaikutusten arvioinnin funktiot ovat päätöksente- on avoimuus, vuorovaikutteisen suunnittelun edistäminen, ratkaisun tietopohjan laajentaminen sekä ympäristönsuojelun ja kestävän kehityksen tukeminen.
Prosessina asemakaavan vaikutusten arviointi kytkeytyy vahvasti asemakaavamenettelyyn.
Asemakaavamenettelyn vaiheet rytmittävät vaikutusten arvioinnin etenemistä. Tunnistamani asemakaavan vaikutusten arvioinnin vaiheet ovat arvioinnin suunnittelu ja perustietojen ko- koaminen, tarkasteltavien vaikutusten valinta, vaikutusten arviointia tukevien selvitysten te- keminen, vaikutusten merkittävyyden arviointi, haitallisten vaikutusten rajoittaminen, arvioin- tiraportin kirjoittaminen ja seuranta.
Vaikutusten arvioinnilta vaadittu laajuus vaihtelee asemakaavoittain. Tunnistamani oikeudelli- set kriteerit, jotka määrittävät asemakaavan vaikutusten arvioinnilta edellytettyä laajuutta ovat ympäristövaikutuksen määritelmä, asemakaavan sisältövaatimukset, vaikutusten merkittävyys, kaavalajin tarkoitus, tavoiteltu maankäyttöratkaisu, maanomistajien yhdenvertaisuus, kaavoi- tettavan alueen herkkyys ja varovaisuusperiaate.
Kaikkia tutkielmassani käsiteltyä kolmea teemaa yhdistää perustelujen tärkeys. Jos vaikutusten arvioinnin aikana tehtyjä päätöksiä ei perustella ja raportoida huolellisesti, menettelyn lainmu- kaisuutta ei voida arvioida eikä se toteuta vaikutusten arvioinnin funktioita.
Avainsanat
Asemakaavoitus, vaikutusten arviointi, vaikutusten arvioinnin funktiot
SISÄLLYS
LÄHTEET ... V LYHENNELUETTELO ... XI KUVIOT ... XIII 1 JOHDANTO ... 1 Tutkimuksen aihe, tutkimuskysymykset ja -metodi ... 1 1.1
Tutkielman rakenne ... 3 1.2
2 VAIKUTUSTEN ARVIOINNIN KEHITYS JA FUNKTIOT ... 4 Kaavan vaikutusten arvioinnin historiaa ... 4 2.1
Vaikutusten arvioinnin funktiot ... 7 2.2
Päätöksenteon avoimuus ... 7 2.2.1
Vuorovaikutteisen suunnittelun edistäminen ... 9 2.2.2
Ratkaisun tietopohjan laajentaminen ... 11 2.2.3
Ympäristönsuojelun ja kestävän kehityksen tukeminen ... 12 2.2.4
3 VAIKUTUSTEN ARVIOINTI PROSESSINA ... 14 Arviointivelvollisuuden pakollisuus ... 14 3.1
Vaikutusten arvioinnin vaiheet ... 15 3.2
... 15 3.2.1 Arvioinnin suunnittelu
Vaikutusten arvioinnin toteuttaminen ... 20 3.2.2
Vaikutusten arvioinnin raportointi ... 25 3.2.3
Kaavan vaikutusten seuranta ... 28 3.2.4
Vaikutusten arviointi ja kaavoitus – yhdessä vai erikseen?... 30 3.3
4 KRITEERIT ASEMAKAAVAN VAIKUTUSTEN ARVIOINNIN
KATTAVUUDELLE ... 35 Ympäristövaikutuksen määritelmä ... 35 4.1
Asemakaavan sisältövaatimukset ... 38 4.2
Vaikutusten merkittävyys ... 43 4.3
Kaavalajin tarkoitus ... 45 4.4
Tavoiteltu maankäyttöratkaisu... 48 4.5
Maanomistajien yhdenvertaisuus... 51 4.6
Kaavoitettavan alueen herkkyys ... 53 4.7
Varovaisuusperiaate ... 56 4.8
5 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 59
LÄHTEET
KIRJALLISUUS
Alexander, Ernest R.: Evaluations and Rationalities: Reasoning with Values in Planning.
Teoksessa E.R. Alexander (toim.): Evaluation in Planning. Evaluation and Prospects.
Ashgate Publishing Limited 2006, s. 39–52.
Archibugi, Franco: Pitfalls in Planning and Plan-Evaluation. Teoksessa E.R. Alexander (toim.): Evaluation in Planning. Evaluation and Prospects. Ashgate Publishing Lim- ited 2006, s. 73–84.
Edwards, Michael: Preface. Evaluation between Past and Future. Teoksessa E.R. Alexan- der (toim.): Evaluation in Planning. Evaluation and Prospects. Ashgate Publishing Limited 2006, s. xiii–xvi.
Ekroos, Ari – Majamaa, Vesa: Maakäyttö- ja rakennuslaki. 3., uudistettu painos. Porvoo 2015.
Hallberg, Pekka – Haapanala, Auvo – Koljonen, Ritva – Ranta, Hannu – Reinikainen, Juk- ka: Maankäyttö- ja rakennuslaki. 3., uudistettu painos. Helsinki 2015. (Hallberg ym.
2015)
Heinilä, Aleksi: Oikeus rakentaa. Tutkimus suunnittelutarveratkaisu- ja poikkeamispäätök- senteosta maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmässä. Helsinki 2017.
Hirvonen, Ari: Kiistojen kaupunki sääntöjen, hallinnoinnin ja vastarinnan tilana. Oikeus 3/2011, s. 293–312.
Holopainen, Heikki – Huttunen, Kimmo – Malin, Kimmo – Partinen, Hanna: Muutoksen- haku maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa asioissa. Tarkastelussa kaavat, suunnit- telutarveratkaisut ja poikkeamispäätökset sekä valituslupa-asiat. Ympäristöministeri- ön raportteja 9/2013. Helsinki 2013. (Holopainen ym.)
Hovila, Ilari: Kunnan maapolitiikka: oikeudelliset ohjauskeinot. Rovaniemi 2013.
Jantunen, Jorma – Hokkanen, Pekka: YVA-lainsäädännön toimivuusarviointi. Ympäristö- vaikutusten arviointimenettelyn toimivuus ja kehittämistarpeet. Suomen ympäristö 18/2010. Helsinki 2010.
Jääskeläinen, Lauri – Syrjänen, Olavi: Maankäyttö- ja rakennuslaki. 4., uudistettu painos.
Helsinki 2014.
Kokko, Kai T.:
– Ympäristöarviointi – SOVA oikeudellisesta näkökulmasta. Helsinki 2007.
– Ympäristöoikeuden tutkimusmetodeista Suomessa. Ympäristöjuridiikka 1/2016 s.
29–42.
Kumpula, Anne: Suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointi. Vuorovaikutteisen osallis- tumisen uudet haasteet. Teoksessa Lohi, Tapani (toim.): Kaavoitus, rakentaminen, varallisuus – juhlajulkaisu Vesa Majamaa 1945–28/12–2005. Helsinki 2005.
Kuusiniemi, Kari:
– Natura 2000 -verkoston oikeusvaikutukset. Ympäristöjuridiikka 2-3/2000, s. 10–
50.
– Biodiversiteetin suojelu ja oikeusjärjestyksen ristiriidat. Oikeustiede- Jurisprudentia XXXIV (2001), s. 159–306.
Kuusiniemi, Kari – Ekroos, Ari – Kumpula, Anne – Vihervuori, Pekka: Ympäristöoikeus.
2., uudistettu painos. Helsinki 2013. (Kuusiniemi ym. 2013)
Laakso, Seppo – Loikkanen, Heikki A.: Kaupunkitalous. Johdatus kaupungistumiseen, kau- punkien maankäyttöön sekä yritysten ja kotitalouksien sijoittumiseen. Helsinki 2004.
Lawrence, David P.:
– Impact Significance Determination – Back to Basics. Environmental Impact As- sessment Review 8/2007, s. 755–769. (Lawrence 2007a)
– Impact Significance Determination – Pushing the Boundaries. Environmental Im- pact Assessment Review 8/2007, s. 770–788. (Lawrence 2007b)
Lobos, Víctor – Partidário, Maria: Theory versus Practice in Strategic Environmental As- sessment (SEA). Environmental Impact Assessment Review 48/2016, s. 34–46.
Marttunen, Mika – Grönlund, Sakari – Hokkanen, Joonas – Jantunen, Jorma – Karjalai- nen, Timo P. – Luodemäki, Sanna – Mustajoki, Jyri – Neste, Jenni – Saarikoski, Heli – Vallius, Elisa – Vartia, Merilin – Vehmas, Anne – Vienonen, Sanna: Hyviä käytän- töjä ympäristövaikutusten arvioinnissa. IMPERIA-hankkeen yhteenveto. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 39/2015. Helsinki 2015. (Marttunen ym. 2015)
Morris, Peter – Therivel, Riki: Methods of Environmental Impact Assessment. 3. painos.
Routledge 2009.
Mäenpää, Olli:
– Oikeus hyvään hallintoon. Helsinki 2008.
– Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 4., uudistettu painos. Helsinki 2011.
Määttä, Tapio: Metodinen pluralismi oikeustieteessä – ympäristöoikeudellisen tutkimuk- sen suuntaukset ja menetelmät. Teoksessa Tarmo Miettinen (toim.): Oikeustieteelli-
nen opinnäyte – Artikkeleita oikeustieteellisten opinnäytteiden vaatimuksista, me- todista ja arvostelusta. Edita Publishing 2016, s. 135–222.
Noble, Bram – Nwankenzie, Kelechi: Conceptualizing Strategic Environmental Assess- ment: Principles, Approaches and Research Directions. Environmental Impact As- sessment Review 62/2017, s. 165–173.
Raitio, Juha: Eurooppaoikeus ja sisämarkkinat. 3., uudistettu painos. Helsinki 2013.
Paldanius, Jari – Tallskog, Lasse: Vaikutusten etukäteisarviointi suunnitteluprosessissa:
Esimerkkinä kaavoitus. Hallinnon tutkimus 4/2007, s. 82–96.
Partidário, Maria: Scales and Associated Data – What’s enough for SEA Needs? Envi- ronmental Impact Assessment Review 27/2007, s. 460–478.
Perho, Juha: YVA-menettelyn soveltaminen yksittäistapauksissa – ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 6 §:n mukainen päätöksenteko ja hal- lintokäytäntö. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VIII (2015), s. 195–270.
Perminova, Tatiana – Sirina, Natalia – Laratte, Bertrand – Baranovskaya, Natalia – Rikhvanov, Leonid: Methods for Land Use Impact Assessment: A Review. Environ- mental Impact Assessment Review 60/2016, s. 64–74. (Perminova ym. 2016)
Pölönen, Ismo: Ympäristövaikutusten arviointimenettely. Tutkimus YVA-menettelyn oi- keudellisesta asemasta ja kehittämistarpeista vaikuttavuuden näkökulmasta. Jyväsky- lä 2007.
Retief, Francois – Poped, Jenny – Morrison-Saunderse, Angus – King, Nicholas: Global Megatrends and Their Implications for Environmental Assessment Practice. Envi- ronmental Impact Assessment Review 61/2016, s 52–60. (Retief ym. 2016)
Rinkinen, Kristiina: Asemakaavoituksen kestoon voi vaikuttaa. Helsinki 2007.
Rinkinen, Kristiina – Kinnunen, Jari: Asemakaavoituksen muutokset Suomen kasvuseu- duilla. Kaavojen määrän, keston ja kaavoilla tuotetun kerrosalan vertailu vuosina 2004–2005 ja 2014–2015. Ympäristöministeriön raportteja 20/2017. Helsinki 2017.
Sadler, Barry: Environmental Assessment in a Changing World: Evaluating Practice to Improve Performance. Canadian Environmental Assessment Agency, International Association for Impact Assessment 1996.
Suvantola, Leila:
– Kuoleman katse – Ympäristönkäytön luontovaikutusten selvittämisvelvollisuus.
Lakimies 4/2006, s. 560–585.
– Huominen ei koskaan kuole. Luonnonsuojelun ja ympäristönkäytön kilpailutilan- teen ratkaisemisesta. Helsinki 2006.
Suvantola, Leila – Similä, Jukka: Luonnonsuojeluoikeus. Helsinki 2011.
Syrjänen, Olavi:
– Harkintavalta kaavoituksessa ja rakentamisessa. Helsinki 1999.
– Suunnittelumonopolilla toteutetaan kunnan strategiaa. Yhdyskuntasuunnittelu 2/2012, s. 44–51.
Söderman, Tarja: Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi – kaavoituksessa, YVA- menettelyssä ja Natura-arvioinnissa. Suomen ympäristökeskus, ympäristöopas 109.
Helsinki 2003.
Therivel, Riki: Strategic Environmental Assessment in Action. 2. painos. Earthscan 2010.
Virtanen, Pekka V.: Maankäyttösuunnitelmien arvioinnista. Yhdyskuntasuunnittelun tut- kimus- ja koulutuskeskuksen julkaisuja B 91. Espoo 2006.
Ylinen, Helena – Hokkanen, Olli – Miettinen, Heikki – Pahkasalo, Katariina: Alueidenkäy- tön suunnittelujärjestelmän toimivuus. AKSU 2012. Ympäristöministeriön raportteja 15/2013. Helsinki 2013. (Ylinen ym. 2013)
Ympäristöministeriö:
– Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuus. Arvio laista saaduista kokemuksista.
Suomen ympäristö 781. Helsinki 2005. (Ympäristöministeriö 2005a)
– Rantojen maankäytön suunnittelu. Ympäristöopas 120. Helsinki 2005. (Ympäris- töministeriö 2005b)
– Osallistuminen yleis- ja asemakaavoituksessa. Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2007.
Helsinki 2007.
– Kulttuuriympäristö vaikutusten arvioinnissa. Suomen ympäristö 14/2013. Helsinki 2013. (Ympäristöministeriö 2013a)
– Kaavan vaikutukset yhdyskuntarakenteeseen. Opas arviointiin. Suomen ympäristö 13/2013. Helsinki 2013. (Ympäristöministeriö 2013b)
– Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta 2013. Suomen ympäristö 1/2014. Helsinki 2014.
– SOVA-lain mukaisen ympäristöarvioinnin opas. Ympäristöhallinnon ohjeita 2/2017. Helsinki 2017.
VIRALLISLÄHTEET
KOM (2000) 1 lopull.: Komission tiedonanto ennalta varautumisen periaatteesta
HE 319/1993 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi ympäristövaikutusten arviointime- nettelystä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
HE 101/1998 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi HE 243/2004 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle suunnitelmien ja ohjelmien ympäristö-
vaikutusten arviointia koskevaksi lainsäädännöksi sekä laiksi strategisesta ympä- ristöarvioinnista tehdyn pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta
HE 334/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain sekä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta
HE 251/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muut- tamisesta
YmVm 6/1998 vp: Ympäristövaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 101/1998 vp) rakennuslainsäädännön uudistamiseksi
YmVm 19/2014 vp: Ympäristövaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 334/2014 vp) eduskunnalle laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain sekä maankäyttö- ja raken- nuslain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta
INTERNET-LÄHTEET
Joensuun kaupunki: Kotilahden asemakaava. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma 22.3.2017. [http://www.joensuu.fi/documents/11127/5060335/1702_Osallistumis- +ja+arviointisuunnitelma.pdf/] (18.7.2017).
Suomen ympäristökeskus: Elinympäristön tietopalvelu Liiteri. [http://liiteri.ymparisto.fi/]
(25.8.2017).
OIKEUSTAPAUKSET
Euroopan unionin tuomioistuin
C-444/15 Associazione Italia Nostra Onlus EU:C:2016:978
C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ja Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels EU:C:2004:482
Korkein hallinto-oikeus KHO 12.8.2003/1779 (LRS) KHO 2004:9
KHO 2004:64 KHO 2004:66
KHO 24.8.2004/1976 (LRS) KHO 2004:84
KHO 2.3.2007/482 (LRS) KHO 2008:60
KHO 2008:71 KHO 2008:76 KHO 2009:77 KHO 2012:80 KHO 2014:17 KHO 2014:42 KHO 2014:54 KHO 2014:69 KHO 2016:59
KHO 12.9.2016/3793 (LRS) KHO 2017:31
KHO 2017:64 KHO 2017:114
KHO 17.8.2017/3891 (LRS)
Hallinto-oikeudet
Helsingin HaO 4.3.2015 15/0145/5
LYHENNELUETTELO
EU Euroopan unioni
EY Euroopan yhteisö
EYVL Euroopan yhteisön virallinen lehti
HE hallituksen esitys
HL hallintolaki (434/2004)
KHO korkein hallinto-oikeus
KOM Euroopan komissio
kumottu YVA-direktiivi Neuvoston direktiivi 85/337/ETY, annettu 27 päivänä kesä- kuuta 1985, tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympä- ristövaikutusten arvioinnista
kumottu YVAL laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (468/1994) lintudirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY,
annettu 30 päivänä marraskuuta 2009, luonnonvaraisten lintu- jen suojelusta
LM Lakimies. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen aikakauskirja
LRS lyhyt ratkaisuseloste
LSL luonnonsuojelulaki (1096/1996)
luontodirektiivi Neuvoston direktiivi 92/43/ETY, annettu 21 päivänä touko- kuuta 1992, luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta
MRA maankäyttö- ja rakennusasetus (895/1999)
MRL maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999)
OAS osallistumis- ja arviointisuunnitelma
OTJP Oikeustiede-Jurisprudentia. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen vuosikirja
PL Suomen perustuslaki (731/1999)
RakL rakennuslaki (370/1958)
RakA rakennusasetus (266/1959)
SEA-direktiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/42/EY, annettu 27 päivänä kesäkuuta 2001, tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista
SOVAL laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaiku- tusten arvioinnista (200/2005)
vp valtiopäivät
YJ Ympäristöjuridiikka-lehti
YMPO Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja
YmVm ympäristövaliokunnan mietintö
KUVIOT
Kuvio 1. Asemakaavaprosessin ja vaikutusten arvioinnin kytkeytyminen toisiinsa.
Kuvio 2. Looginen päättelyketju kaavan vaikutusten merkittävyyden osoittamiseksi.
1 JOHDANTO
Tutkimuksen aihe, tutkimuskysymykset ja -metodi 1.1
Kaavoitus vaikuttaa ihmisten jokapäiväiseen elämään. Arjen sujuvuuden ja ympäristön viihtyisyyden kannalta on väliä, osoitetaanko uutta asuinrakentamista teollisuusalueen vie- reen, kauas keskustasta järven rantaan vai täydennetäänkö jo olemassa olevan asuinalueen rakennuskantaa. Hirvonen tiivistää, että hallinnointi, johon myös maankäytön suunnittelu kuuluu, jakaa kaupunkitilan kategorioihin ja varaa sen eri toimintoihin: tietyt alueet on tarkoitettu kuluttamiseen, toiset työntekoon ja eräät vapaa-ajanviettoon.1 Suomessa kunnil- la on kaavoitusmonopoli, eli ne saavat itse päättää alueidensa kaavoituksesta ja kaavojen sisällöstä lainsäädännön asettamissa puitteissa.2
Kaavoituksessa sovitetaan yhteen keskenään kilpailevia intressejä. Asutuksen osoittaminen työpaikkojen läheisyyteen teollisuusalueen viereen lyhentäisi työmatkoja ja vähentäisi yk- sityisautoilun tarvetta, mutta toisaalta teollisuusalueelta kantautuva melu saattaisi häiritä merkittävästi asuinalueen asukkaita. Asuminen järven rannalla olisi varmasti monelle mie- luinen ja epäilemättä viihtyisä ratkaisu, mutta pitkä matka keskustaan hajauttaisi yhdys- kuntarakennetta ja aiheuttaisi kustannuksia kunnallistekniikan ylläpidolle. Täydennysra- kentaminen saattaisi puolestaan heikentää kulttuurihistoriallisia arvoja omaavan vanhan asuinalueen suojeluarvoja.
Laadittavana olevan kaavan vaikutusten arviointi onkin tärkeä osa kaavoitusta. Maankäyt- tö- ja rakennuslain (132/1999, MRL) 9 § (254/2017) velvoittaa kaavoittajaa selvittämään kaavan ja sen ohessa käsiteltävien vaihtoehtojen vaikutukset kaavaa laadittaessa. Kaavan tulee MRL 9.1 §:n mukaan perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitte- luun sekä sen edellyttämiin selvityksiin ja tutkimuksiin.
MRL 9.1–2 §:
”Kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edel- lyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.
1 Hirvonen Oikeus 2011, s. 298.
2 Ks. kuntien kaavoitusmonopolista esim. Syrjänen 2012, s. 45–48; Hovila 2013, s. 9; Heinilä 2017, s. 182–
183.
Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.”
Tässä tutkielmassa analysoin kaavan vaikutusten arvioinnin tarkoitusta ja oikeudellista sääntelyä. Rajaan tutkielmani koskemaan ainoastaan asemakaavoja. Valitsin asemakaavat tutkielmassani tarkasteltavaksi kaavatasoksi, koska asemakaavat ovat hyvin moninainen joukko. Asemakaavalla voidaan ohjata niin uuden satama-alueen kuin olemassa olevan pientalotontin maankäyttöä. Näin ollen asemakaavojen todennäköisten vaikutusten välillä on suuria eroja. Toinen syy asemakaavojen tarkasteluun on niiden yleisyys: vuosina 2012–
2016 Suomessa hyväksyttiin vuosittain noin 860–1150 asemakaavaa.3 Kunnilla on MRL 61.1 §:n mukaan velvollisuus seurata asemakaavojensa ajantasaisuutta ja tarvittaessa uu- distaa vanhentuneet asemakaavat, joten käytännössä jokaisen Suomen kunnan tulee laatia asemakaavoja jossain vaiheessa.
Tutkielmani päämääränä on vastata kolmeen vaikutusten arviointiin liittyvään kysymyk- seen. Ensimmäinen tutkimuskysymykseni on, mitkä ovat kaavan vaikutusten arvioinnin funktiot. Toisin sanoen tutkin sitä, mikä on kaavan vaikutusten arvioinnin tarkoitus ja mi- hin sillä pyritään. Vaikka tutkielmani fokus on asemakaavoituksessa, vaikutusten arvioin- nin funktioita koskevat huomioni ovat yleistettävissä muuhun kaavoitukseen. Funktiot ku- vastavat vaikutusten arvioinnin taustalla olevaa ajatusmaailmaa, joten ne ovat yhteisiä kai- kille kaavatasoille. Sen sijaan kaksi seuraava tutkimuskysymystäni kohdistuvat yksin- omaan asemakaavoituksen vaikutusten arviointiin.
Toinen tutkimuskysymykseni liittyy vaikutusten arvioinnin toteuttamiseen. Analysoin tut- kielmassani sitä, mitkä ovat asemakaavan vaikutusten arvioinnin vaiheet ja miten arvioin- tiprosessia säädellään oikeudellisesti. Vaikutusten arviointi kytkeytyy vahvasti kaavoitus- menettelyyn, joten tarkastelen myös asemakaavaprosessin etenemistä. Kaavan vaikutusten arviointiin ei ole käytettävissä rajattomasti resursseja, joten vaikutusten arvioinnissa ei voida tutkia läpikotaisin jokaista vaikutusta, jonka kaavan toteuttaminen mahdollisesti ai-
3 Suomen ympäristökeskus 2017. Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämässä Elinympäristön tietopalvelu Liiterissä ilmenevät sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten että kuntien valtion ympäristöhallinnol- le toimittamat tiedot vuosittain hyväksytyistä asemakaavoista. Ks. myös Rinkinen – Kinnunen 2017, s. 19–
21. Ympäristöministeriön julkaisemassa raportissa tarkastellaan asemakaavojen lukumäärän, asemakaavoite- tun pinta-alan ja asemakaavaprosessin keston kehitystä viimeisen kymmenen vuoden ajalta.
heuttaa. Kolmas tutkimuskysymykseni on, mitkä ovat oikeudelliset kriteerit asemakaavan vaikutusten arvioinnin riittävälle laajuudelle.
Tutkielmani tarkoituksena on antaa tulkintasuosituksia voimassa olevasta, asemakaavan vaikutusten arviointia koskevasta lainsäädännöstä, joten käyttämäni tutkimusmenetelmä on käytännöllinen lainoppi.4 Vaikutusten arvioinnin funktioita tutkiessani käytän perinteisten oikeuslähteiden lisäksi kansainvälistä ja monitieteistä vaikutusten arviointia käsittelevää tutkimuskirjallisuutta.
Tutkielman rakenne 1.2
Tutkielman rakenne jakautuu viiteen päälukuun. Ensimmäisen luvun johdanto-osuuden jälkeen käsittelen luvussa 2 kaavan vaikutusten arvioinnin tarkoitusta. Tutkimusaiheeni taustoittamiseksi teen luvun 2 aluksi lyhyen katsauksen vaikutusten arviointia koskevan sääntelyn historiaan. Tämän jälkeen tarkastelen sitä, millaisia funktioita kaavan vaikutus- ten arvioinnilla on.
Tutkielman luku 3 keskittyy asemakaavan vaikutusten arviointiprosessin oikeudellisen sääntelyn jäsentämiseen. Käyn luvussa läpi vaikutusten arvioinnin vaiheet sekä prosessin kytkeytymisen asemakaavamenettelyyn. Luvun lopussa analysoin vaikutusten arvioinnin ja asemakaavoituksen välistä suhdetta.
Vaikutusten arvioinnin laajuuden kriteereitä käsitellään luvussa 4. Jokainen luvussa käsi- tellyistä kriteereistä vaikuttaa siihen, kuinka laajana asemakaavan vaikutusten arviointi tulee oikeudellisesta näkökulmasta laatia. Päätän tutkielman luvussa 5 esitettäviin johto- päätöksiin.
4 Ks. esim. Kokko YJ 2016, s. 31 ja 35–36; Määttä 2016, s. 148–151.
2 VAIKUTUSTEN ARVIOINNIN KEHITYS JA FUNKTIOT
Kaavan vaikutusten arvioinnin historiaa 2.1
Kaavoituksen vaikutusten arviointi on kehittynyt nykyisen kaltaiseksi vaiheittain. Maan- käyttö- ja rakennuslakia edeltäneessä rakennuslaissa (370/1958, RakL) ei sen voimaan tullessa ollut määräyksiä kaavojen vaikutusten selvittämisestä tai arvioinnista. Ainoastaan RakL:n nojalla annetun rakennusasetuksen (266/1959, RakA) 38.1 §:ssa säädettiin, että asemakaavaselostuksessa tulee kertoa kaavaehdotuksen perustelut sekä esittää selvitys ve- densaanti- ja viemäröimismahdollisuuksista ja maaperän laadusta. Lähestymistapa asema- kaavalta vaadittaviin selvityksiin oli toisin sanoen yhdyskuntatekninen, eikä yleisestä vai- kutusten arvioinnista vielä puhuttu.
Ensimmäisen kerran nykyistä arviointivelvollisuutta muistuttava määräys tuli osaksi lain- säädäntöä 1960-loppupuolella. Lakimuutoksen 493/1968 jälkeen RakL 18.1 §:ssa säädet- tiin, että seutukaavan5 tulee perustua tarpeellisiin tutkimuksiin ja selvityksiin. RakA 18.2
§:ssa (686/1968) täsmennettiin, että seutukaavan suunnittelussa noudatetut periaatteet sekä yhdistelmä suoritetuista tutkimuksista ja selvityksistä tulee esittää seutukaavaselostuksessa.
Samalla, kun seutukaavaa koskevasta selvitysvelvollisuudesta säädettiin, muutettiin yleis- kaavoituksen toteuttamista koskevaa RakA 27.1 §:a (686/1968). Muutoksella määrättiin, että myös yleiskaavoituksessa tuli ottaa huomioon soveltuvilta osin se, mitä seutukaavan esittämisestä ja seutukaavaselostuksesta säädettiin RakA 18 §:ssä.
Seutu- ja yleiskaavalta edellytetyt selvitykset olivat jo selvästi monialaisempia kuin ase- makaavalta vaaditut selvitykset. Yhdyskuntatekniikkaan liittyvien selvitysten lisäksi huo- mioon tuli ottaa muun muassa luonnon- ja vesiensuojelu, liikenteen järjestäminen sekä aluekehittäminen (RakA 18.2 §). Selvittämisvelvollisuus koski kuitenkin ainoastaan ase- makaavaa yleispiirteisempiä kaavoja. Yleinen, kaikkia kaavatasoja koskeva sääntely kaa- van vaikutusten selvittämisestä ja vaikutusten arvioinnista tuli voimaan vuonna 1994 sa- malla, kun Euroopan yhteisön silloinen, nykyisin jo kumottu, YVA-direktiivi6 saatettiin
5 Seutukaavalla ohjattiin yleispiirteisesti kahden tai useamman kunnan alueiden käyttöä (RakL 2.1 §) ja se oli ikään kuin nykyisen maakuntakaavan edeltäjä. Rakennuslakia seuranneen maankäyttö- ja rakennuslain 210
§:ssä säädettiin, että seutukaava, jota ei ollut kumottu tai korvattu uuden lain mukaisella maakuntakaavalla kymmenen vuoden kuluessa lain voimaantulosta, on voimassa MRL:n mukaisena maakuntakaavana.
6 Neuvoston direktiivi 85/337/ETY, annettu 27 päivänä kesäkuuta 1985, tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (EYVL, N:o L 175, 5.7.1985, s. 40–48). Vanha YVA- direktiivi kumoutui, kun sen korvannut uusi direktiivi tuli voimaan 17.2.2012. Ks. Euroopan parlamentin ja
kansallisesti voimaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetulla lailla (468/1994, kumottu YVAL). Lakimuutoksella 469/1994 RakL 3.1 §:iin kirjattiin, että kaa- vaa laadittaessa tulee tarpeellisessa määrin selvittää suunnitelman toteuttamisen ympäris- tövaikutukset sekä yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuri- ja muut vaikutukset.
Hallituksen esityksen mukaan kaavan vaikutusten arviointia koskevan lakimuutoksen ta- voitteena oli edistää ympäristövaikutusten arviointia kaavoituksessa. Hallituksen esitykses- sä korostettiin, että kyseinen yleinen säännös koski vaikutusten selvittämistä kaikissa RakL:n mukaisissa kaavoissa.7 RakL 3 §:ään lisättiin samalla myös uusi 2 momentti, jonka mukaan kaavaehdotukseen voitiin liittää erityinen selvitys ympäristövaikutuksista, jos eh- dotetulla maankäytöllä oli todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Erityisen selvityksen laatiminen kytkeytyi osin kumotun YVAL:n nojalla hankkeelle laadittavaan ympäristövaikutusten arviointiin. Hallituksen esityksen mukaan RakL 3.2 §:ssa tarkoitettu tavanomaista monipuolisempi selvitys vähentäisi haitallisen ympäristövaikutusten tarvetta hankesuunnittelun yhteydessä.8
RakL 3 §:n yleiseen ja erityiseen jaettu vaikutusten arviointitapa pysyi muuttumattomana MRL:n säätämiseen saakka. RakL 3.2 §:n säännös erityisen selvityksen laatimisesta oli ensimmäinen kerta, kun kaavan merkittävät vaikutukset nostettiin esiin säännöstekstissä.
MRL:n tullessa voimaan vuosituhannen vaihteessa RakL 3 §:n mukainen ympäristövaiku- tusten arvioinnin kahtiajako poistettiin ja siirryttiin kaikkia kaavoja koskevaan, MRL 9
§:ssä asetettuun velvollisuuteen perustaa kaava riittäviin vaikutuksiin ja selvityksiin.
Maankäyttö- ja rakennuslain valmistelussa otettiin huomioon Euroopan komission jo jou- lukuussa 1996 tekemä ehdotus suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioin- nista annettavaksi direktiiviksi.9 Näin ollen niin kutsutun SEA-direktiivin10 voimaantulo heinäkuussa 2001 ei aiheuttanut suuria muutoksia MRL:iin.11 Keskeisin SEA-direktiivin johdosta kaavan vaikutusten arvioinnin sääntelyyn tehty muutos oli lailla 202/2005 MRL 9
§:ään tehty lisäys, jonka mukaan varsinaisen kaavasuunnitelman vaikutusten lisäksi myös
neuvoston direktiivi 2011/92/EU, annettu 13 päivänä joulukuuta 2011, tiettyjen julkisten ja yksityisten hank- keiden ympäristövaikutusten arvioinnista (EUVL L 26, 28.1.2012, s. 1–21).
7 HE 319/1993 vp, s. 9 ja 22.
8 HE 319/1993 vp, s. 22.
9 HE 101/1998 vp, s. 58; HE 243/2003 vp, s. 5, 10 ja 28–29.
10 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/42/EY, annettu 27 päivänä kesäkuuta 2001, tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (EYVL, N:o L 197, 21.7.2001, s. 30–37).
11 Kaavoitusta koskevaa sääntelyä lukuun ottamatta SEA-direktiivi implementoitiin Suomessa pääasiallisesti
viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetulla lailla (200/2005, SO- VAL). Ks. HE 243/2004 vp, s. 11 ja 28–29.
kaavavaihtoehtojen vaikutukset tulee arvioida tarpeellisessa määrin.12 Vaikka SEA- direktiivillä ei ollut suuria sisällöllisiä vaikutuksia MRL 9 §:ään tai muihin kaavan vaiku- tusten arviointia koskeviin määräyksiin, direktiivillä on säätämisestään saakka ollut tulkin- tavaikutus kansalliseen kaavan vaikutusten arviointia koskevaan sääntelyyn.13
Säännöstä kaavan perustumisesta riittäviin selvityksiin ja tutkimuksiin sovellettiin noin 15 vuoden ajan, kunnes huhtikuussa 2015 tuli voimaan MRL 9 §:n muutos (204/2015), jonka mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Hallituksen esityksen mukaan käsitteestä
”riittävät tutkimukset ja selvitykset” haluttiin luopua, koska se aiheutti tulkintaongelmia ja johti liian yksityiskohtaisiin ja laajoihin selvityksiin kaavan tarkoitukseen ja kaavan lajiin nähden.14 Tulkinnallisesti joustavaa normia käytettiin usein ainakin yhtenä muutoksenha- kuperusteena kaavapäätöksestä valitettaessa. Muutoksen eräänä tavoitteena olikin vähentää selvitysten riittämättömyyteen perustuvien valitusten määrää.15
Hallituksen esityksen mukaan riittävien selvitysten käsitteestä luopumisen tarkoituksena ei ollut muuttaa vaikutusten arviointia sinällään, vaan selkiyttää ja täsmentää kaavan vaiku- tusten arvioinnin ja sitä tukevien selvitysten kohdentamista kaavan merkittäviin vaikutuk- siin.16 Huomionarvoista on, että riittävien selvitysten tilalle tullut määräys merkittäviin vaikutuksiin perustuvasta suunnittelusta on edeltäjänsä tavoin tapauskohtaisesti tulkittava joustava normi, jonka tulkintaan vaikuttavat monet seikat kaavoitettavan alueen ominais- piirteistä lähtien. Siksi MRL 9 §:ään tultaneen myös jatkossa vetoamaan usein haettaessa muutosta kaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen.
Sekä RakL 3.1 §:n määräys vaikutusten arvioinnista tarpeellisessa määrin että MRL 9 §:n aiempi muotoilu riittävistä selvityksistä ja tutkimuksista viittasivat sanamuodoltaan enem- män selvitysten määrään kuin siihen, millaisiin vaikutuksiin arviointi tulee kohdistaa. Toki molemmissa säännöksissä tarkennettiin, että vaikutusten arvioinnin tulee kohdistua muun
12 Ks. myös HE 243/2004, s. 34.
13 Raition (2013, s. 264–265) mukaan eurooppaoikeuden tulkintavaikutuksella tarkoitetaan sitä, että kansalli- sen oikeuden säännösten tulkinta pyritään sovittamaan yhteen eurooppaoikeuden ja integraatiotavoitteiden kanssa. Tulkintavaikutuksella on merkitystä erityisesti direktiivien osalta.
14 HE 334/2014 vp, s. 14.
15 HE 334/2014 vp, s. 10–11; ks. myös Holopainen ym. 2013, s. 15–17. Holopaisen ym. laatiman selvityksen mukaan vuosina 2007–2011 hallinto-oikeuteen tehdyistä yleis- tai asemakaavapäätöstä koskevista valituksis- ta noin kolmasosassa vedottiin selvitysten riittämättömyyteen ainakin yhtenä valitusperusteena.
16 HE 334/2014 vp, s. 11 ja 14.
muassa kaavan sosiaalisiin ja kulttuurisiin vaikutuksiin, mutta arvioinnin kohdistaminen tietyntasoisiin vaikutuksiin jätettiin nykyistä enemmän lainsoveltajan harkittavaksi. Siksi MRL 9.1 §:n uusi muotoilu on ikään kuin uusi vaihe kaavan vaikutusten arvioinnin säänte- lyssä. Aiemmista säännöksistä poiketen tämänhetkinen kaavan vaikutusten arviointia kos- keva säännös ei määrää ainoastaan missä määrin vaikutuksia tulee arvioida, vaan myös millaisiin vaikutuksiin arvioinnissa tulee keskittyä. Näin ollen merkittävien vaikutusten tunnistaminen ja arvioinnin kohdistaminen kyseisiin vaikutuksiin nousevat aiempaa koros- tetumpaan asemaan säännöksen tulkinnassa.17
Vaikutusten arvioinnin funktiot 2.2
Päätöksenteon avoimuus 2.2.1
Pelkistetysti kaavoitusta voisi kuvailla toimintojen sijoittamisena tietylle alueelle. Todelli- suudessa yksinkertaiselta kuulostava toimintojen sijoittelu pitää sisällään suuren joukon valintoja, koska alueen käyttötavalle on harvoin olemassa vain yhtä ainoaa vaihtoehtoa.
Kaavoituksen avulla voidaan esimerkiksi suojella luontokohteita ja vanhoja rakennuksia tai mahdollistaa luontoa ja aiemmin rakennettua ympäristöä suuresti muokkaavia rakennus- projekteja. Perminova ym. toteavat maa-alueiden olevan yksi ihmisten tärkeimmistä re- sursseista niin taloudellisten toimintojen kuin ekosysteemien kannalta.18 Sekä alueiden rakentamisella että rakentamatta jättämisellä on vaikutuksia aluetta ympäröivään luontoon ja yhteiskuntaan.
Kaavojen hyväksyminen on Suomessa julkishallinnon tehtävä. Maakuntien liitot vastaavat maakuntakaavoituksesta (MRL 27 §) ja kunnat yleis- ja asemakaavojen hyväksymisestä (MRL 37 ja 52 §). Koska kaavoituksessa alueita varataan tiettyyn tarkoitukseen, se on myös vallankäyttöä. Maakuntien liitot ja kunnat voivat vapaasti laatia haluamansa sisältöi- siä kaavoja, kunhan kaavapäätös tehdään lainsäädännön asettamien rajojen puitteissa. Syr- jäsen mukaan kaavaratkaisuissa harkintavallan laajuutta rajaavat aineellisen lainsäädännön lisäksi perusoikeudet, hallinto-oikeuden yleiset periaatteet, kaavoituksen ja rakentamisen oikeusperiaatteet, kansainväliset sopimukset, Euroopan unionin (EU) sääntely sekä kan-
17 Viimemmäksi MRL 9 §:ää on muutettu lailla 254/2017. Muutoksella pykälään lisättiin kaavan vaikutusten arvioinnin ja hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnin yhteensovittamista koskevia määräyksiä. Muutok- sella ei ollut vaikutusta MRL 9.1 §:ssä säädettyyn yleiseen velvollisuuteen perustaa kaava merkittävät vaiku- tukset arvioivaan suunnitteluun. Muutos tuli voimaan 16.5.2017.
18 Perminova ym. 2016, s. 65.
sainväliset sopimukset. Lisäksi kulloinkin vallalla oleva kaavoittajien suunnitteluideologia vaikuttaa siihen, mitä maankäytön suunnittelussa painotetaan.19 Olennaista on tunnistaa kaavoituksen kytkös politiikkaan ja päätöksentekijöiden arvomaailmaan.20
Maankäyttöpolitiikka on Hovilan määritelmän mukaan kunnan strategisen suunnittelun osa-alue, jolla voidaan muun muassa vaikuttaa kunnan talouteen ja reagoida väestömääräs- sä tapahtuviin muutoksiin. Kunnan yleiset elinkeino- ja sosiaalipoliittiset tavoitteet vaikut- tavat puolestaan maankäyttöpolitiikkaan.21 Kunta voi esimerkiksi yrittää houkutella varak- kaita henkilöitä asukkaikseen painottamalla asuinalueiden kaavoituksessa suuria pientalo- asuntoja, mikä ajaa pienituloisia muiden kuntien asukkaiksi.22 Lisäksi maankäyttöpolitiik- kaan, ja näin myös maankäytön suunnitteluun, vaikuttavat osaltaan kunnan maapolitiikka sekä teknisluonteinen kaavoituspolitiikka.23 Heinilä toteaa kaavoituksen olevan tyyppiesi- merkki poliittista, eli tarkoituksenmukaisuuspremisseihin perustuvaa, ja oikeudellista har- kintaa yhdistävästä päätöksenteosta.24
Vaikutusten arvioinnissa nostetaan esiin kaavaehdotuksen hyvät ja huonot puolet eri näkö- kulmista. Alexanderin mukaan arviointi on erottamaton osa rationaalista päätöksentekoa, sillä arvioinnin avulla voidaan osoittaa, millä perustein tiettyyn ratkaisuun päädyttiin. Jos päätöstä tehtäessä ei arvioida eri vaihtoehtoja, päätöksen ei voida sanoa olevan tehty ratio- naalisin perustein.25 MRL 9.2 §:ssa edellytetään arvioimaan myös kaavasuunnitelman rin- nalla tarkasteltavien vaihtoehtojen ympäristövaikutukset. Kaavaehdotuksen ja sen vaihto- ehtojen julkinen ympäristövaikutusten arviointi raportointeineen lisää päätöksentekopro- sessin avoimutta ja läpinäkyvyyttä. Erityisen tärkeää tämä on siksi, että kaavoituksessa sovitetaan yhteen keskenään ristiriitaisia intressejä.
Arviointi on Archibugin määritelmän mukaan arvon asettamista jollekin. Arvo on puoles- taan asian ominaisuus, joka määräytyy sen mukaan, kuinka hyvin asia täyttää tietyn tar-
19 Syrjänen 1999, s. 258 ja 263.
20 Ks. myös HE 101/1998 vp, s. 35; Syrjänen 1999, s. 261. MRL:n säätämistä koskevassa hallituksen esityk- sessä korostettiin, että maankäytön suunnittelu tulisi hahmottaa pelkkää alueiden varaamista laajempana prosessina. HE:ssä kaavoitusta luonnehditaan yhdyskuntien kehittämisen ja ympäristöpolitiikan välineeksi, jonka avulla voidaan ohjata muun muassa yhdyskuntarakennetta, liikennettä ja luonnonvarojen kestävää käyttöä.
21 Hovila 2013, s. 10–11.
22 Laakso – Loikkanen 2004, s. 210–211.
23 Hovila 2013, s. 10–11.
24 Heinilä 2017, s. 103.
25 Alexander 2006, s. 40.
peen. Asia itsessään ei yksin määritä sille annettavaa arvoa, vaan esimerkiksi arviointiolo- suhteet ja arvioinnin tekijä vaikuttavat arvon määrittämiseen. Siksi arvoa ei ole Archibugin mukaan olemassa ilman arviointia – tarkalleen ottaen arvo on olemassa vain arviointihet- kellä. Arvo ei ole neutraali määre, vaan sen olemassaolo edellyttää arviointia.26 Vaikutus- ten arvioinnin tulisi Therivelin mukaan auttaa valitsemaan esillä olevista kaavavaihtoeh- doista paras.27 Ideaalitilanteessa näin varmasti onkin, mutta kuten ympäristöministeriön julkaisussa mainitaan, vaikutusten arvioinnilla ei pystytä seulomaan yhtä ainoaa oikeaa maankäyttötapaa, vaan lopulta kyse on aina valinnan tekemisestä. Täten kaavoitukseen liittyy aina arvovalintoja, vaihtoehtojen tarkastelusta ja vaikutusten arvioinnista huolimat- ta.28
Vaikka vaikutusten arvioinnilla ei voida osoittaa yhtä ainoaa oikeaa maankäyttöratkaisua, sillä on vaikutusta kaavan hyväksyttävyyteen. Kokon mukaan suunnitelman legitimiteetti testataan niin arvioinnin aikana eri osapuolten välisessä vuorovaikutuksessa kuin arvioin- nin jälkeisessä päätöksenteossa muutoksenhakutuomioistuimessa. Vaikutusten arvioinnissa saatujen tulosten sivuuttaminen voi estää suunnitelman toteuttamisen täysin, jos asiaan haetaan sen vuoksi muutosta.29 Jos arvioinnin tuloksia ei voida täysimääräisesti huomioida lopullisessa kaavaehdotuksessa, tulosten vajavainen huomioiminen edellyttää huolellisia perusteluja. Kaavan negatiivisia vaikutuksia sivuutettaessa tulee erityisesti kiinnittää huo- miota siihen, että esimerkiksi poliittisten päämäärien tavoittelusta riippumatta kaava täyttää sille lainsäädännössä asetetut sisältövaatimukset.
Vuorovaikutteisen suunnittelun edistäminen 2.2.2
Kaupunkisuunnittelu on Edwardsin mukaan pohjimmiltaan sosiaalinen prosessi. Parhaim- millaan kaupunkisuunnittelu on osa tapaa, jolla yhteisö hallinnoi itseään, kohdistaa resurs- seja, tarkistaa ja arvioi olemassa olevaa tilannetta ja tarkastelee mahdollisuuksiaan yhä uudelleen.30 Kansalaisten ja yhteisöjen osallistaminen kaavoitukseen on yksi kaavan vaiku- tusten arvioinnin keskeisimmistä tavoitteista. Hallituksen esityksessä vaikutusten arvioin-
26 Archibugi 2006, s. 76–77.
27 Therivel 2010, s. 11.
28 Ympäristöministeriö 2014, s. 67.
29 Kokko 2007, s. 27.
30 Edwards 2006, s. xv.
nin korostetaan olevan tärkeää jo yksistään sen vuoksi, että ne, joiden olosuhteisiin kaava voi vaikuttaa, voivat arvioida eri kaavavaihtoehtojen vaikutuksia.31
MRL 62.1 §:n mukaan kaavoituksessa osallisia ovat maanomistajat sekä he, joiden asumi- seen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa vaikuttaa huomattavasti. Lisäksi osallisia ovat ne viranomaiset ja yhteisöt, joiden toimialaan kuuluvia asioita käsitellään kaavassa.
Kumpulan mukaan viranomaissuunnitelmiin liittyvän arviointimenettelyn ja siihen sisälty- vän tiedon tuottamisen eräs tavoite on integroida arvioinnista vastaavan, yleisön ja viran- omaisten välistä vuorovaikutusta. Tämä tapahtuu arvioinnin edellyttämän eri tahojen yh- teistyön kautta.32 Hallituksen esityksessä arvioidaan, että avoin kansalaiskeskustelu ja vuo- rovaikutteinen suunnittelu edellyttävät päätöksentekijöitä perustelemaan ratkaisunsa moni- puolisesti.33
Vuorovaikutteisuudessa on kyse osallisten aktiivisesta roolista. Heidän keskeisenä tehtävä- nään on tuoda päätöksentekoon uusia näkökulmia, joita kaava-asiaa käsittelevä viranomai- nen ei välttämättä tulisi ajatelleeksi.34 Vaikutusten arviointiin sisältyy Kumpulan mukaan demokraattinen ulottuvuus. Vaikutusten arviointimenettely toteuttaa kansalaisten menette- lyllisiä oikeuksia, joihin kuuluvat muun muassa kansalaisen oikeus ympäristölliseen tie- toon sekä oikeus osallistua ennakolta ja jälkikäteen ympäristöä koskevaan päätöksente- koon. Menettelyllisten oikeuksien toteuttaminen puolestaan edistää ympäristöllisen päätök- sen legitiimiyttä.35
Euroopan unionin tasolla suunnitelmien ja ohjelmien – kuten kaavojen – ympäristövaiku- tusten arvioinnista säädetään SEA-direktiivissä. Yleisön ja viranomaisten kuulemisen jär- jestämisestä säädetään direktiivin 6 artiklassa.36 Direktiivin johdanto-osan 15 kohdassa
31 HE 101/1998 vp, s. 63.
32 Kumpula 2005, s. 213. Kumpula tarkastelee artikkelissaan yleisesti viranomaisten suunnitelmien ja ohjel- mien arviointia, ei pelkästään kaavojen vaikutusten arviointia. Filosofia kaavojen ja muiden viranomaissuun- nitelmien vaikutusten arvioinnin taustalla on sama, joten olen käyttänyt tämän tutkielman lähdeaineistona sekä kaavojen että soveltuvilta osin myös suunnitelmien ja ohjelmien sekä hankkeiden ympäristövaikutusten arviointia koskevaa kirjallisuutta.
33 HE 101/1998 vp, s. 52.
34 Therivel 2010, s. 10.
35 Kumpula 2005, s. 213–214. Ks. myös Kokko 2007, s. 61 vaikutusten arvioinnin vaikutuksesta päätöksente- on avoimuuteen ja ratkaisun legitiimiyteen.
36 SEA-direktiivin 6 artiklan mukaan suunnitelma- tai ohjelmaluonnos sekä sitä koskeva ympäristöselostus tulee asettaa yleisön ja direktiivissä määriteltyjen viranomaisten saataville. Lisäksi viranomaisille ja yleisölle tulee antaa hyvissä ajoin mahdollisuus esittää mielipiteensä edellä mainituista asiakirjoista ennen suunnitel- man tai ohjelman hyväksymistä.
viranomaisten ja yleisön kuulemisen tärkeyttä perustellaan paitsi päätöksenteon avoimuu- den edistämisellä myös arviointia varten kerättävien tietojen kattavuudella ja luotettavuu- della. Osallisten vaikutusmahdollisuuksien parantaminen on siis jo itsessään vaikutusten arvioinnin funktio, mutta se palvelee myös vaikutusten arvioinnin toista tarkoitusta, pää- töksen perustamista laajaan tietopohjaan. Osallisilta voidaan saada tärkeää, kaavan vaiku- tusten selvittämistä ja arviointia tukevaa tietoa.
Ratkaisun tietopohjan laajentaminen 2.2.3
Hallituksen esityksessä MRL 9 §:n mukaisen vaikutusten arvioinnin todetaan korostavan tietopohjan merkitystä kaavoitusta koskevassa päätöksenteossa.37 Vaikutusten arviointi edellyttää kaavoittajaa keräämään monipuolista tietoa päätöksenteon tueksi. Riittävä ja luotettava tietopohja sekä kaavoitettavan alueen ympäristöstä että kaavavaihtoehtojen ja valitun kaavaratkaisun vaikutuksista varmistavat Jääskeläisen ja Syrjäsen mukaan osaltaan kaavan hyvän laatutason.38
Vaikka kaavan vaikutusten arvioinnista säädetään nimenomaisesti MRL 9 §:ssä, jo yksis- tään hallintolain (434/2003, HL) 31.1 § edellyttää viranomaisia huolehtimaan, että näillä on käytettävissään tarpeelliset tiedot ja selvitykset asian ratkaisemiseksi. Tähän liittyy hal- linto-oikeuden alaan kuuluva virallisperiaate, joka Mäenpään mukaan tarkoittaa viran- omaisen velvollisuutta huolehtia asian selvittämisestä ennen päätöksen tekemistä. Selvitys- ten riittävyyden kannalta on olennaista, että viranomaisella on päätöksentekohetkellä käy- tössään asian ratkaisemiseksi tarvittavat tiedot.39 MRL 9 §:n mukaisen kaavojen vaikutus- ten arviointivelvollisuuden voidaan katsoa olevan osa viranomaisten laajempaa hallinto- oikeudellista virallisperiaatetta. HL 63.1 § ja virallisperiaate asettavat lähtökohdan selvi- tysten tekemiselle, ja täsmällisemmät säädökset annetaan erikoislaissa, joka tässä tapauk- sessa on maankäyttö- ja rakennuslaki.
Vaikka vaikutusten arvioinnin avulla kerätään tietoa päätöksen tueksi, siinä ei yksiselittei- sesti ole kyse tosiseikkojen kokoamisesta asian ratkaisemiseksi. Arviointimenettelyssä tietoa, arvoja ja intressejä koskevat kysymykset punoutuvat aina yhteen, eikä niitä ole edes
37 HE 101/1998 vp, s. 52.
38 Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 177.
39 Mäenpää 2008, s. 154–155; Mäenpää 2011, s. 200–201. Ks. myös Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 71.
tarpeen erottaa toisistaan.40 Ihmisen ollessa päätöksentekijänä hänen arvomaailmansa ja tapansa tulkita maailmaa vaikuttavat aina hänen tapaansa toimia, vaikka hän yrittäisi pyr- kiä täydelliseen objektiivisuuteen. Siksi moniääninen keskustelu ja päätöksenteon avoi- muus ovat erityisen tärkeitä maankäytön suunnittelun kaltaisissa asioissa, joissa päätetään koko paikalliseen yhteisöön vaikuttavista asioista.
Ympäristönsuojelun ja kestävän kehityksen tukeminen 2.2.4
Maankäyttö- ja rakennuslain 1.1 §:n mukaan lain eräänä tavoitteena on edistää ekologises- ti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä.41 Kaavan vaikutusten arviointi tukee osaltaan tätä tavoitetta parantaessaan muun muassa ympäristönsuojelun ja sosiaalisten arvojen huomioonottamista kaavan laadinnassa. Therivelin mukaan suunnitel- mien ja ohjelmien vaikutusten arvioinnilla pyritään saattamaan ympäristö- ja kestä- vyysajattelu osaksi strategista päätöksentekoa.42 Myös hallituksen esityksessä mainitaan, että kaavan vaikutusten arviointiin ja siihen liittyviin prosesseihin liittyy tärkeitä ympäris- tötavoitteita.43 Kokon mukaan kestävän kehityksen edistäminen tulisi mieltää vaikutusten arvioinnin perimmäiseksi ohjaustavoitteeksi, koska prosessin aikana tehdään useita rajauk- sia ja arvokannanottoja. Kestävän kehityksen korostaminen edesauttaisi periaatteen huo- mioimista paitsi vaikutusten arvioinnissa myös kaavan laadinnassa.44 Ympäristönsuojelun ja kestävän kehityksen huomioiminen niin koko kaavoitusprosessin kuin vaikutusten arvi- oinnin ajan toteuttaa kestävän kehityksen periaatetta käytännön tasolla.
Kestävän kehitys nostetaan esiin myös SEA-direktiivissä. Direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu sekä parantaa ympäris- tönäkökohtien huomioimista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehittämisen edistämiseksi. Kestävä kehitys on pitkälti ihmisen elintason ylläpi- tämiseen tähtäävä periaate. Therivel kyseenalaistaa SEA-direktiivin tavan erottaa ympäris- tönsuojelu ja kestävä kehitys toisistaan. Ihmisen toimilla syömisestä ja luonnossa liikkumi- sesta lähtien on aina vaikutuksia ympäristöön. Miten määritellään, miltä ihmisen aiheutta-
40 Kumpula 2005, s. 216.
41 Kuusiniemen ym. (2013, s. 84–85) mukaan kestävällä kehityksellä tarkoitetaan nykyihmisten perustarpei- den tyydyttämistä ilman, että viedään tulevilta sukupolvilta mahdollisuutta vastaavaan. Ympäristösääntelyyn lukeutuvia keinoja kestävän kehityksen toteuttamiseen ovat muun muassa ympäristövaikutusten arviointi, parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttö ympäristöpäästöjen ehkäisemiseksi ja ekosysteemien kriittisen kuormituksen tason määrittäminen. Ks. myös HE 101/1998 vp, s. 61.
42 Therivel 2010, s. 3.
43 HE 101/1998 vp, s. 36.
44 Kokko 2007, s. 15.
milta vaikutuksilta ympäristöä tulisi suojella? Kestävän kehityksen aatteella pyritään ta- kaamaan, että myös tulevilla ihmissukupolvilla olisi mahdollisuus elää maapallolla tar- peensa täyttäen. Valinnat tehdään ihmisen edun kannalta, joten kestävässä kehityksessä lähtökohta on ihmiskeskeinen. Therivelin mukaan ympäristönsuojelu ei kestävän kehityk- sen näkökulmasta ole tärkeää luonnon kannalta, vaan se on arvokasta ihmiskunnan hyvin- voinnin takia.45 Kaavoituksella luodaan ympäristöjä ihmiselle, joten antroposentrisyys on väistämättä aina läsnä kaikissa kaavoitusprosessin osa-alueissa vaikutusten arviointi mu- kaan lukien.
Kaiken kaikkiaan vaikutusten arvioinnin avulla voidaan vähentää kaavojen haitallisia vai- kutuksia. Vaikutusten arvioinnin tulisi Therivelin mukaan tähdätä haitallisten vaikutusten minimointiin, positiivisten vaikutusten vahvistamiseen ja mahdollisten väistämättömien haittojen kompensointiin.46 Jääskeläinen ja Syrjänen nostavat kaavan vaikutusten arvioin- nin osalta esiin sen, että ympäristövaikutusten tunnistaminen kaavaprosessin aikana on tärkeää, jotta negatiiviset vaikutukset voidaan poistaa tai niitä voidaan vähentää huomioi- malla ne kaavaratkaisussa.47 Kaavoituksessa ei ole tavatonta, että lainvoiman saanut kaava ei toteudu alkuperäisen kaltaisena tai joissakin tapauksissa lainkaan. Myös kaavan toteu- tumattomuudella saattaa olla vaikutuksia yhteiskunnan kehitykseen, jos esimerkiksi uudel- le asuinalueelle ei muutakaan tavoiteltua määrää asukkaita. Vaikka vaikutusten arviointiin liittyy epävarmuutta, sillä on Therivelin sanoja mukaillen potentiaalia tehdä maailmasta vihreämpi ja asumiskelpoisempi paikka.48 Alueiden käytön asiantuntijat ovat heille teh- dyissä haastatteluissa kertoneet, että he kokevat vaikutusten arvioinnin ja erityisesti siihen sisältyvien selvitysten vaikuttaneen ympäristön sekä kaavojen sisällön laatuun.49
45 Therivel 2010, s. 84–85.
46 Therivel 2010, s. 10.
47 Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 387.
48 Therivel 2010, s. 3.
49 Ympäristöministeriö 2005a, s. 37; Ylinen ym. 2013, s. 76.
3 VAIKUTUSTEN ARVIOINTI PROSESSINA
Arviointivelvollisuuden pakollisuus 3.1
MRL:n mukainen kaavan vaikutusten arviointi poikkeaa SOVAL:n ja SEA-direktiivin mu- kaisista vaikutusten arvioinneista siten, että vaikutusten arvioinnin tarvetta ei tarvitse har- kita.50 MRL 9.1 §:ssa säädetään, että ” – – kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaiku- tukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin.” Laissa ei säädetä poikkeuksista vaikutusten arviointivelvollisuuteen, vaan vaikutusten selvittäminen ja vaikutusten merkittävyyden arviointi ovat pakollisia kaikille kaavoille huolimatta siitä, miten pienialaisia kaavoitettavat alueet ovat tai miten vähäisiä vaikutuksia kaava aiheuttaa.
Kokon mukaan kaavan vaikutusten arvioinnin pakollisuudessa on kyse olettamasta, että kaikilla kaavoilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.51 Hallituksen esi- tyksen mukaan määräys merkittäviin vaikutuksiin perustuvasta kaavoituksesta vastaa pa- remmin SEA-direktiivin muotoilua kuin aiempi säännös kaavan perustumisesta riittävistä selvityksiin.52
MRL 9 §:n muotoilun lähentyminen SEA-direktiivin kanssa on lähinnä kosmeettista, sillä vaikka molemmissa säädöksissä viitataan merkittäviin vaikutuksiin, niiden soveltamiskäy- tännöissä on yhä selviä eroja. SEA-direktiivin soveltamisalasta säädetään direktiivin 3 ar- tiklassa. Sen mukaan ympäristöarviointi tulee tehdä direktiivissä mainituille, todennäköi- sesti merkittäviä ympäristövaikutuksia aiheuttaville suunnitelmille ja ohjelmille. Tällaisia suunnitelmia ovat direktiivin 3.2 artiklan mukaan muun muassa kaavoitusta tai maankäy- tön suunnittelua varten valmisteltavat suunnitelmat. SEA-direktiviin 3.3 artiklassa täsmen- netään, että suunnitelmilta tai ohjelmilta, joissa määritellään pienten alueiden käyttö pai- kallisella tasolla, edellytetään ympäristöarviointia vain, jos jäsenvaltiot määrittelevät niillä olevan todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Sama koskee säännöksen mu- kaan direktiivissä tarkoitettujen suunnitelmien ja ohjelmien vähäisiä muutoksia. Europan
50 Sekä SOVAL:ssa että SEA-direktiivissä vaikutusten arvioinnille on asetettu soveltamiskynnys. SOVAL:n 3.1 §:n mukaan suunnitelman tai ohjelman ympäristövaikutukset on selvitettävä, ” – – jos suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia – –.” SEA-direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa puolestaan säädetään, että ympäristöarviointi tulee tehdä suunnitelmille ja ohjelmille, ” – – joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia – –.” Merkittävien vaikutusten todennäköisyys on keskei- nen kriteeri sille, tuleeko suunnitelman tai ohjelman ympäristövaikutuksia arvioida säädöksissä asetetulla tavalla.
51 Kokko 2007, s. 34.
52 HE 334/2014 vp, 14.
unionin tuomioistuin toteaa Associazione Italia Nostra Onlus -tapauksessa53, että ilmaisu
”pien[et] alue[et] paikallisella tasolla” vaatii täyttyäkseen kaksi kriteeriä: arvioitavana ole- van suunnitelman tulee olla paikallisen – ei alueellisen tai kansallisen – viranomaisen val- mistelema ja/tai hyväksymä, sekä suunnitelman kohteena olevan alueen tulee olla kooltaan vähäinen suhteessa kyseisen paikallisen viranomaisen toimivaltaan.
Asemakaavat ovat usein juuri pieniä, paikallisella tasolla laadittuja maankäyttösuunnitel- mia, joten niille ei SEA-direktiivin nojalla tarvitsisi automaattisesti laatia ympäristöarvi- ointia.54 Suomessa vaikutusten arviointi on yhä pakollinen pienialaisille asemakaavoille ja asemakaavamuutoksille kaavan laajuudesta, tai suppeudesta, riippumatta. Ympäristövaiku- tusten arviointi asetettiin pakolliseksi kaikille kaavoille jo vuonna 1994 RakL:n 3 §:n muu- toksella,55 joten pienialaisten asemakaavojen vaikutusten arviointia voidaan pitää vakiintu- neena osana suomalaista kaavoitusta. Vaikutusten arvioinnin laatiminen osallistumismenet- telyineen kaikille kaavatasoille on perusteltua myös vaikutusten arvioinnin taustalla ole- van, vuorovaikutteisen suunnittelun funktion kannalta. Vaikka kaavan vaikutukset eivät SEA-direktiivin tulkinnan nojalla olisikaan todennäköisesti merkittäviä, ne voivat olla sitä lähiympäristönsä kehittämisestä kiinnostuneelle osalliselle.
Vaikutusten arvioinnin vaiheet 3.2
3.2.1 Arvioinnin suunnittelu
Kaavan vaikutusten arviointi limittyy asemakaavaprosessin eri vaiheisiin.56 MRL 9 §:ssä säädetään yleisluontoisesti, että suunnitelman ja sen vaihtoehtojen ympäristövaikutukset tulee arvioida kaavaa laadittaessa ja että kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaiku- tukset arvioivaan suunnitteluun. Vaikka MRL 9 § ei sääntele tarkasti vaikutusten arvioin- nin toteuttamisajankohtaa, kaavoitusmenettelyä koskeva sääntely asettaa vaikutusten arvi- oinnin etenemiselle neljä kiintopistettä: kaavoituksen alkuvaiheessa laadittavan osallistu-
53 C-444/15 Associazione Italia Nostra Onlus EU:C:2016:978, kohta 73–74.
54 Pienialainen asemakaava tai asemakaavamuutos saattaa kuitenkin edellyttää vaikutusten arviointia SEA- direktiivin 3.5 artiklassa tarkoitetun tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Tapauskohtaisen harkinnan tulee perustua direktiivin II liitteessä määriteltyihin seikkoihin.
55 Ks. tarkemmin luku 2.1 Vaikutusten arvioinnin historiaa.
56 Ks. myös Söderman 2003, s. 8. Kaavojen ja hankkeiden luontovaikutusten arvioinnin toteuttamista tutkinut Söderman toteaa luontovaikutusten arvioinnin liittyvän kiinteästi kaikkiin suunnitteluprosessin vaiheisiin, aina prosessin alusta sen loppuun saakka.
mis- ja arviointisuunnitelman, kaavan valmistelun, kaavaehdotuksen asettamisen julkisesti nähtäville ja kaavan hyväksymisen.
Asemakaavoitus käynnistyy, kun kaavan ilmoitetaan tulleen vireille. MRL 63.3 §:n (1129/2008) mukaan kaavan vireilletulosta tulee tiedottaa osallisille joko kaavoituskatsa- uksen57 yhteydessä tai muulla kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla taval- la. Jos kaavoituksen vireille tulosta ei ilmoiteta kaavoituskatsauksessa, eikä muuta tiedot- tamista pidetä tarpeeseen sopivana, kaavan vireilletulosta voidaan maankäyttö- ja raken- nusasetuksen (895/1999, MRA) 30 §:n mukaan ilmoittaa siten kuin kunnalliset ilmoitukset kyseisessä kunnassa julkaistaan. Kaavan virelletuloilmoitus tulee kuitenkin aina julkaista vähintään yhdessä paikkakunnalla yleisesti jaetussa sanomalehdessä (MRA 30.2 §).
Vaikutusten arviointi tuodaan osaksi asemakaavamenettelyä heti prosessin alussa osallis- tumis- ja arviointisuunnitelman (OAS) kautta. MRL 63.1 §:n mukaan kaavalle tulee riittä- vän aikaisessa vaiheessa laatia suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista.58 OAS:ssa määritellään muun muassa suunnittelun kohde, keskeiset suunnittelussa käsiteltävät asiat ja osalliset. Lisäksi OAS:ssa kerrotaan tavoista, joilla vuorovaikutusmenettelyjä aiotaan toteuttaa.59 Oikeuskirjallisuudessa OAS:a kuvataan suunnitelmaksi kaavoitusmenettelyn toteuttamisesta.60
Ympäristöministeriön ohjeessa todetaan, että OAS:ssa olisi hyvä kertoa kaavahanketta var- ten jo tehdyistä selvityksistä sekä siitä, mitä selvityksiä kaavaprosessin aikana tulee vielä tehdä. Lisäksi OAS:ssa tulisi esitellä kaavan laatimisen yhteydessä arvioitavat vaikutukset ja arvioinnissa käytettävät menetelmät, kaavan vaikutusalue sekä osallisten mahdollisuus osallistua vaikutusten arviointiin.61 OAS parantaa osaltaan vaikutusten arvioinnin lä- pinäkyvyyttä muun muassa kertomalla osallisten mahdollisuuksista antaa mielipiteensä
57 Kaavoituskatsauksesta säädetään MRL 7 §:ssä. Kunnan tulee laatia kaavoituskatsaus vähintään kerran vuodessa. Katsauksessa tarkastellaan niin kunnassa kuin maakunnan liitossa vireillä olevia ja lähiaikoina vireilletulevia kaava-asioita. Katsauksessa ei kuitenkaan MRL 7.1 §:n mukaan tarvitse käsitellä merkityksel- tään vähäisiä kaavoja. Tällöin kaavoittajan tulee muulla tavoin huolehtia, että osalliset saavat tiedon asema- kaavamenettelyn vireilletulosta.
58 OAS:n laatiminen on kaavoittajan, eli kunnan, vastuulla. MRA 34 §:ssä kuitenkin säädetään, että jos maanomistaja MRL 74 §:n nojalla vastaa ranta-asemakaavaehdotuksen laatimisesta, tämän tulee toimittaa OAS kunnalle ennen OAS:n mukaisten menettelyjen aloittamista. Kunta voi esittää huomautuksia suunnitel- man sisällöstä ja tehdä sitä koskevia täydennysehdotuksia.
59 HE 101/1998 vp, s. 83.
60 Ks esim. Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 477; Ekroos – Majamaa 2015, s. 399; Hallberg ym. 2015, s.
454.
61 Ympäristöministeriö 2007, s. 36. Ks myös Ekroos – Majamaa 2015, s. 402.
vaikutusten arvioinnista prosessin eri vaiheissa. Huomionarvoista on, että OAS on nimen- omaisesti suunnitelma, eikä sillä ratkaista sitovasti tai tyhjentävästi, mitä selvityksiä kaa- van vaikutuksista tulee tehdä (KHO 12.8.2003/1779, LRS). Kaavoitusprosessin aikana koo- tut tiedot voivat edellyttää tekemään selvityksiä, joita ei vielä osattu ottaa huomioon vielä OAS:a laadittaessa.
Vaikutusten arvioinnin suunnitteluvaiheessa päätetään pääperiaatteet sille, miten kaavan vaikutusten arviointi toteutetaan. Jotta OAS:ssa voidaan esittää suunnitelma asemakaava- menettelyn aikana arvioitavista vaikutuksista, kaavan vaikutusten arviointimenettelyn alus- sa tulee kerätä perustietoja kaavoitettavasta alueesta. Riittävät lähtötiedot suunnittelualu- eesta ovat ympäristöministeriön mukaan edellytys niin vaikutusten arvioinnille kuin itse kaavan suunnittelullekin.62 Lisäksi suunnitteluvaiheessa kartoitetaan, mitä tietoja vaikutus- ten arviointia varten tarvitaan ja miten nämä tiedot kootaan.63 Vaikutusten arvioinnin suunnittelua varten kerätyt tiedot kootaan tarpeellisilta osin OAS:aan.
Hyvä yleiskuva kaava-alueen ympäristöstä ja vaikutusten arvioinnin lähtökohdista auttaa vaikutusten arvioinnin kohdentamisessa tietylle alueelle. MRL 9.2 §:n mukaan selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolle kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuk- sia. Vaikutusten arviointi ei välttämättä rajaudu pelkän kaavoitettavan alueen sisälle, vaan arvioinnin kohdentamisessa tulee arvioida, aiheutuuko kaavasta olennaisia vaikutuksia myös kaavan ulkopuolella sijaitseville alueille.
KHO 2012:80. Ranta-asemakaava mahdollisti ympärivuotisessa käytössä olevan matkailu- alueen perustamisen ranta-alueelle. KHO kumosi kunnanvaltuuston päätöksen kaavan hy- väksymisestä sekä sen voimassa pysyttäneen hallinto-oikeuden päätöksen, sillä perusteella, että asemakaavaa varten laaditut selvitykset ja tutkimukset kohdistuivat ainoastaan suunnitte- lualueelle. Otettaessa huomioon matkailua palvelevien rakennusten korttelialueille osoitetun rakennusoikeuden määrä ja sen mahdollistama ranta-alueen käyttäjämäärän lisääntyminen, kaavaa laadittaessa olisi KHO:n mukaan tullut selvittää kaavan vaikutukset suunnittelualu- een ympäristön ranta-alueiden maankäyttöön.
MRL 63.1 §:ssa säädetään, että OAS tulee tehdä riittävän varhaisessa vaiheessa kaavoi- tusmenettelyä. Käytännössä tämä tarkoittaa useimmiten kaavoitusprosessin vireilletulovai-
62 Ympäristöministeriö 2013a, s. 25.
63 Ympäristöministeriö 2017, s. 23.
