Finanssipolitiikan
kehikkojen kehittyminen ja toiminta Keski- ja
Itä-Euroopan maissa
1Sami Yläoutinen
KTT, Neuvotteleva virkamies Valtiovarainministeriö
Taustaa
V
äitöskirjani keskittyy Keski- ja Itä-Euroopan maissa (KIE-maat) käytössä oleviin finanssipo- litiikan säännöstöihin ja kehikkoihin, joiden puitteissa kyseiset maat suunnittelevat ja to- teuttavat finanssipolitiikkaansa. Tutkimuksen tavoitteena on osoittaa, että sääntöihin ja/tai tavoitteisiin perustuvalla finanssipolitiikalla on hyötyjä täysin harkinnanvaraiseen finanssipo- litiikkaan verrattuna. Lisäksi tarkoituksena on tutkia, miten KIE-maat käyttävät kansallisia fi- nanssipolitiikan instituutioita, miten poliittiset tekijät ovat vaikuttaneet niiden kehittymiseen ja mikä on eri toimijoiden suhteellinen roolikyseisten maiden budjettiprosessissa. Lopuksi tarkastellaan ovatko kehikkojen väliset erot johtaneet myös käytännössä eroihin finanssipo- litiikan kurinalaisuudessa. Katsaus perustuu laajaan KIE-maiden finanssipolitiikan instituu- tioista kerättyyn aineistoon. Aineisto on vertai- lukelpoista aikaisempien EU-15 -maita käsitel- leiden vastaavista teemoista tehtyjen tutkimus- ten kanssa, mikä myös mahdollistaa vertailun KIE- ja EU-15 -maiden instituutioiden välillä.
Erilaiset finanssipolitiikat
Väitöskirjan toisessa luvussa muodostetaan makromalli, jonka avulla vertaillaan sääntöihin ja/tai tavoitteisiin perustuvaa finanssipolitiik- kaa sekä täysin harkinnanvaraista finanssipoli- tiikkaa. Rahapolitiikka puolestaan perustuu keskuspankin noudattamaan ns. Taylor-pe- riaatteeseen, jossa keskuspankki reagoi poik- keamiin inflaatiotavoitteesta ja potentiaalises-
1 Tämä kirjoitus esittelee Jyväskylän yliopistossa 27.10.2005 tarkastetun väitöskirjani ”Development and functioning of fiscal frameworks in the Central and Eastern European countries”, joka on julkaistu Jyväskylä Studies in Business and Economics -sarjassa numerolla 42. Väitöskirjan ohjaa- jina olivat Jaakko Pehkonen ja Kari Heimonen. Esitarkas- tajina olivat Jürgen von Hagen ja Mika Widgrén, joista jäl- kimmäinen toimi myös vastaväittäjänä.
ta tuotannosta. Työn tarjonta määräytyy endo- geenisesti ja verotuksen vääristävät vaikutuk- set on otettu huomioon. Talouden kehitykseen vaikuttavat häiriöt julkisessa kulutuksessa ja tuottavuudessa. Tulokset mallisimuloinneista osoittavat, että sääntöön perustuvan finanssi- politiikan tapauksessa shokkien vaikutukset kestävät kauemmin, kun taas päätösperäisen fi- nanssipolitiikan regiimissä talous palaa nopeas- ti tasapainoon. Tulos on identtinen optimaa- lista rahapolitiikkaa käsittelevän kirjallisuuden kanssa. Häiriöiden persistenssi heijastelee sitä, että hallitus ottaa yksityisen sektorin odotuk- set huomioon ja pyrkii vaikuttamaan niihin us- kottavien sääntöjen avulla. Päätösperäinen op- timointi olisi optimaalista vain siinä tapaukses- sa, jos talous kehittyisi mekanistisesti menneen kehityksen, eksogeenisten häiriöiden ja halli- tuksen nykyisen politiikan seurauksena. Heti kun yksityisen sektorin odotukset otetaan huo- mioon, päätösperäinen optimointi ei tuota pa- rasta tulosta. Tällöin on olennaista, että halli- tus pyrkii uskottavilla säännöillä ja/tai tavoit- teilla ohjaamaan yksityisen sektorin odotuksia.
Mallin tavoitteena on osoittaa, että sääntöi- hin perustuvalla finanssipolitiikalla on arvoa yli täysin harkinnanvaraisen finanssipolitiikan.
Malli ei kuitenkaan pohdi minkälaiset säännöt ovat tässä tehokkaita. Esimerkkejä finanssipo- litiikan sitoutumista ja uskottavuutta lisäävistä järjestelyistä ovat perustuslakiin kirjoitetut ra- joitteet, päätöksenteon delegoiminen riippu- mattomalle taholle tai politiikan uskottavuu- den lisääminen päätöksentekijän hyvän mai- neen avulla.
Kaikille näille järjestelyille on yhteistä us- kottavuuden korostuminen. Jotta päätöksente- kijät pystyvät ohjaamaan yksityisen sektorin odotuksia, tulee talouspolitiikan olla uskotta- vaa. Loppuosa väitöskirjastani pohtii sitä, mi-
ten finanssipolitiikan uskottavuutta ja kurin- alaisuutta voidaan edistää kansallisten finans- sipolitiikan instituutioiden avulla. Tutkimuk- sen painopiste pysyy finanssipolitiikan uskot- tavuuskysymyksissä; miten politiikantekijät voivat edistää talouspolitiikan ymmärrettävyyt- tä suuren yleisön edessä ja millaisten järjeste- lyiden avulla politiikantekijöiden itsensä kurin- alaisuutta voidaan lisätä, mutta tässä tutkimus- traditiossa painopiste on finanssipolitiikan ins- tituutioiden ja finanssipolitiikan kurinalaisuu- den välisessä yhteydessä.
Finanssipolitiikan instituutioiden rooli
Väitöskirjan kolmannessa luvussa esitellään fi- nanssipolitiikan instituutioiden roolia korosta- vaa kirjallisuutta, joka perustuu nk. common pool resource -ongelmaan (jatkossa CPR-ongel- ma). CPR-ongelmaa ja finanssipolitiikkaan liittyviä instituutioita korostava kirjallisuus pohtii, miten finanssipolitiikan valmistelua, päätöksentekoa ja toteutumista ohjaavat käy- tännöt ja säännöstöt vaikuttavat itse finanssi- politiikkaan ja sen kurinalaisuuteen. Huomio siis keskittyy suurelta osin budjettiprosessiin, joka tässä kirjallisuudenhaarassa nähdään me- kanismina, jonka puitteissa erilaiset poliittiset intressiryhmittymät pyrkivät saavuttamaan omaa ideologiaansa vastaavat tavoitteet. Jos siis halutaan parantaa esimerkiksi finanssipolitii- kan kurinalaisuutta, on puututtava niihin sään- nöstöihin, joiden puitteissa finanssipolitiikkaa suunnitellaan ja toteutetaan.
CPR-ongelmaa voisi havainnollistaa esimer- killä, joka on tuttu myös Suomen politiikasta.
On nimittäin ollut nähtävissä, etenkin näin syk- syllä, kun hallituksen budjettiesitys on lähetet- ty eduskunnan käsittelyyn, että yksittäisen mi-
nisterin onnistumista tehtävässään on etenkin ministerin hallinnonalaan kuuluvien sidosryh- mien taholta arvioitu sen mukaan, kuinka pal- jon hänen on onnistunut lisätä omalle tontil- leen kuuluvia määrärahoja. Jos rahaa on tullut lisää, sitä pidetään luonnollisesti merkittävänä voittona ja ministeri saa kehuja. Näin yksittäi- sen ministerin on täysin rationaalista pyrkiä saamaan budjettineuvotteluista mahdollisim- man suuri potti.
Koko yhteiskunnan tasolla tällainen käyt- täytyminen ei kuitenkaan johda parhaaseen mahdolliseen lopputulokseen. Hyödyt lisära- hoituksesta koituvat ministerin hallinnonalal- le ja henkilökohtaisesti ministerille itselleen poliittisen mannan muodossa. ”Viulut” sen si- jaan maksaa koko yhteiskunta yhteisestä vero- potista. Tästä siis nimi common pool resource -ongelma. Näin yksittäinen ministeri voi hel- posti yliarvioida menojen lisäyksestä aiheutu- vat hyödyt ja vastaavasti aliarvioida kustannuk- set. Näin julkiset menot tuppaavat kasvamaan ylisuureksi. Siksi tarvitaan budjettikuria lisää- viä kehys- ym. järjestelmiä.
Budjettiprosessia käsittelevä kirjallisuus on identifioinut kaksi tapaa, jolla budjettiproses- sia voidaan keskittää ja joilla pyritään näin es- tämään CPR-ongelmasta johtuvaa ylisuurta jul- kista kulutusta: nk. delegation-lähestymistavas- sa finanssipoliittinen valta on keskitetty yhdel- le hallituksen toimijalle, tyypillisesti valtiova- rainministerille. Valtiovarainministerillä tulee olla mahdollisuus valvoa muiden hallituksen jäsenten toimintaa ja hänen tulee omata laajoja valtaoikeuksia muuhun hallitukseen nähden.
Valtiovarainministeri tekee itse useimmat fi- nanssipoliittiset päätökset, ei hallitus. Vastaa- vasti hallituksella on voimakas valta kansan- edustuslaitokseen nähden. Commitment-lähes- tymistapa korostaa puolestaan hallituksen yh-
teisesti sopimien finanssipolitiikkaa koskevien tavoitteiden roolia. Tavoitteiden tulisi olla si- tovia ja niiden toteutumista tulisi seurata sään- nöllisesti. Kansanedustuslaitoksella voi olla merkittävä rooli, erityisesti tavoitteiden toteu- tumisen seuraamisessa. Jos maalla taas ei ole vahvaa valtiovarainministeriä eikä yhteisesti sovittuja tavoitteita, ei sillä ole mekanismia, joka pakottaisi päätöksentekijöitä ottamaan kulutuksen lisäämisestä aiheutuvat todelliset kustannukset huomioon. Tällaista maata on kirjallisuudessa kutsuttu termillä fiefdom.
Ei ole yhdentekevää millaisen järjestelyn maa ottaa käyttöön. Tutkimuksessa käytetyn teoriakehikon mukaan finanssipolitiikan insti- tuutioiden vaikutus finanssipolitiikkaan on riippuvainen hallitusmuodosta: maissa, joissa on säännöllisesti koalitiohallituksia, hallituksen jäsenten yhteisesti sopimat tavoitteet (commit- ment-lähestymistapa) on tehokkaampi keino CPR-ongelman ratkaisemiseksi, kun taas yksi- puoluehallitusten yleisyys puoltaa vahvan val- tiovarainministerin roolia (delegation-tapa). Jos maassa ei poliittisen epävakauden vuoksi ole tietty hallitustyyppi ollut hallitseva, kumpikaan finanssipolitiikan instituutiotyyppi ei ole to- dennäköisesti saanut hallitsevaa asemaa, eikä CPR-ongelmaa ole pyritty ratkaisemaan mil- lään tavalla (fiefdom).
Poliittiset tekijät
Väitöskirjani neljäs luku sisältää katsauksen fi- nanssipolitiikan instituutioiden kehittymisen kannalta relevantteihin poliittisiin tekijöihin.
Jos halutaan tietää, mitkä finanssipolitiikan ins- tituutioiden muodot olisivat jollekin maajou- kolle yllä esitetyn teoriakehikon mukaan perus- teltuja, tulee huomio kiinnittää maiden halli- tustyyppeihin. Maan hallitustyyppi taas mää-
räytyy politiikan teorioiden mukaan maan käy- tössä olevan vaalijärjestelmän sekä maan yhteis- kunnallisen rakenteen (cleavage structure) pe- rusteella. Suhteellinen vaalitapa johtaa enem- mistövaalitapoja todennäköisemmin koalitio- hallituksiin. Mitä monitahoisempi yhteiskun- nan rakenne taas maassa on, sitä enemmän muodostuu puolueita, jotka pyrkivät hyödyn- tämään kyseisiä eroavaisuuksia. KIE-maiden ylivoimainen enemmistö käyttää suhteellista vaalitapaa. KIE-maiden poliittisia tekijöitä kä- sittelevien tutkimusten perusteella voidaan to- deta, että maat ovat yhteiskunnalliselta raken- teiltaan ”monitahoisia”. Tätä ovat omalta osal- taan edistäneet suuret yhteiskunnalliset muu- tokset. Suurimmassa osassa maita koalitiohal- litukset ovatkin olleet yleisiä ja siksi odotus on, että commitment-lähestymistapa on KIE-mais- sa hallitseva. Yhteiskunnallisista muutoksista ja vaalijärjestelmiin tehdyistä jatkuvista uudistuk- sista johtuen on tuskin yllätys, että useat maat ovat olleet poliittisesti verraten epävakaita.
Vaihtelu eri hallitusmuotojen välillä on ollut erityisen suurta Bulgariassa, Tvsekissä, Liettuas- sa, Puolassa ja Romaniassa. Teoriakehikon pe- rusteella on syytä olettaa näiden maiden olleen nk. fiefdom-maita ainakin 1990-luvulla, jolloin poliittinen epävakaus oli suurinta. Poikkeuk- sen muihin KIE-maihin muodostaa Unkari, jossa on muita kaksinapaisempi poliittinen kenttä. Tämän tulisi muodostaa suotuisat olo- suhteet delegation-lähestymistavalle.
Kerätty tutkimusaineisto ja regressioanalyysi
Tutkimuksen viides luku sisältää hyvin katta- van KIE-maiden finanssipolitiikan instituutioi- ta käsittelevän aineiston. Tämänkaltaisissa tut- kimuksissa on kansallisia järjestelyjä koskevas-
sa tiedonkeruussa usein turvauduttu kansalli- sille viranomaisille lähetettyihin kyselylomak- keisiin. Näin on toimittu myös tässä tutkimuk- sessa. Lomake lähettiin kolmelle eri viran- omaistaholle kussakin maassa: valtiovarainmi- nisteriöön, keskuspankkiin ja kansanedustus- laitoksen budjettia käsittelevään valiokuntaan.
Vastauksia tuli kaikista valtiovarainministe- riöistä, keskuspankeista sekä kuuden maan va- liokunnalta.
Budjettiprosessin kulkua voidaan kuvata seuraavasti: Budjettiesitys muotoillaan ensin hallituksessa, jonka jälkeen eduskunta käsitte- lee sitä valiokunnissaan. Eduskunnalla on maasta riippuen vaihtelevat mahdollisuudet muuttaa hallituksen esitystä, minkä jälkeen eduskunta hyväksyy esityksen äänestyksessä.
Lopulta budjetti pannaan toimeen ja sen toteu- tumista monitoroidaan. Aineisto kattaa kysei- set budjettiprosessin vaiheet.
Yhteenvetona voidaan todeta, että koko hallituksen yhteisesti sopimien tavoitteiden rooli on korostunut KIE-maiden kohdalla, ol- koonkin, että yhteisesti sovitut tavoitteet, ja erityisesti monivuotiset kehikot, ovat vielä puutteellisia. Yleisesti ottaen maiden finanssi- politiikan valmistelussa ja toteuttamisessa ko- rostuu koko hallituksen vahva rooli. Tämä kos- kee finanssipolitiikan tavoitteiden asettamista, itse budjettineuvotteluja, ristiriitojen sovittelua sekä budjetin toteuttamista. Hallituksen yhtei- siin sopimuksiin perustuvaa finanssipolitiikkaa on vahvistanut myös keskipitkän aikavälin budjettisuunnittelu, joka on otettu jossain muodossa käyttöön kaikissa KIE-maissa. Itse finanssipolitiikkaa koskevat tavoitteet voidaan useimpien – ellei kaikkien – maiden kohdalla luokitella ”heikoiksi”. Tavoitteet ovat indika- tiivisia eikä niiden rikkomisesta seuraa poliit- tisen maineen menettämisen lisäksi muita seu-
raamuksia. Koska erityisesti monivuotisia ta- voitteita ei pääsääntöisesti sisällytetä hallitus- ohjelmiin, vaan tavoitteet esitetään monien maiden kohdalla verraten yleisellä tasolla, on niiden toteutumisen seuraaminen yleisön toi- mesta hankalaa.
Kuten parlamentaarisissa demokratioissa yleensä, myös KIE-maiden kansanedustuslai- toksilla on hallituksiin nähden verraten pieni rooli budjettiprosessissa. Parlamenteilla ei ole mahdollisuuksia muuttaa merkittävästi halli- tuksen tekemää budjettiesitystä.
Todettakoon, että vertailu EU-15 -maihin osoittaa, että valtiovarainministerit ovat siellä KIE-maiden kollegojaan hieman ”vahvempia”.
Erot EU-15 -maihin eivät maiden pienen luku- määrän vuoksi pääsääntöisesti ole tilastollises- ti merkitseviä.
Hallituksen vahva rooli finanssipolitiikan valmistelussa ja toteuttamisessa oli odotettua poliittisten tekijöiden perusteella. Lisäksi po- liittisesti muita epävakaammilla mailla on ol- lut yleisesti ottaen heikot finanssipoliittiset ins- tituutiot. Tämänkaltainen tutkimus ei voi to- distaa suoraa syy-seuraus-suhdetta, mutta tut- kimus antaa tukea väitteelle, jonka mukaan poliittisia tekijöitä ei ole syytä ylenkatsoa tar- kasteltaessa finanssipolitiikan valmisteluun ja toteuttamiseen liittyviä säännöstöjä ja käytän- töjä.
Luvussa kuusi tutkimuksessa kerättyä ai- neistoa on käytetty finanssipolitiikan instituu- tioita kuvaavien indeksien muodostamiseksi, joita on puolestaan käytetty selittävinä muut- tujina regressio-analyysissä. Vuosien 1995–
1999 osalta analyysiä haittaavat epäluotettavat julkisen talouden tunnusluvut ja taloudellinen siirtymäprosessi ja sen vaikutukset julkisen ta- louden käyttäytymiseen. Tälle periodille tehty- jen laskelmien mukaan finanssipolitiikan insti-
tuutioiden eroilla ei ollut vaikutusta julkisen talouden käyttäytymiseen. Sen sijaan myöhem- pien vuosien (1999–2002) osalta tulokset an- tavat tukea väitteelle, jonka mukaan budjetti- prosessin keskittymistä lisäävät elementit edis- tävät kurinalaista finanssipolitiikkaa. Erityisesti budjetin suunnittelu- ja päätöksenteko- sekä toimeenpanovaiheilla on ollut merkitystä bud- jettikurin kannalta.
Johtopäätökset
Tutkimukseni tavoitteena oli osoittaa, että us- kottaviin sääntöihin perustuvalla finanssipoli- tiikalla on hyötyjä täysin harkinnanvaraiseen finanssipolitiikkaan verrattuna, sekä tarkastel- la ja arvioida niitä säännöstöjä ja käytäntöjä, joiden puitteissa KIE-maat finanssipolitiik- kaansa valmistelevat ja toteuttavat. Tulokset mallisimuloinneista heijastelivat hallituksen kykyä ohjata yksityisen sektorin odotuksia us- kottavien sääntöjen avulla. Olennaista on siis sääntöjen uskottavuus.
Tutkimuksessa esitetyn aineiston mukaan käytännössä kaikki KIE-maat ovat vahvistaneet finanssipolitiikan säännöstöjään ja käytäntö- jään, olkoonkin, että työ on vielä kesken. Ti- lastollinen analyysi antoi viitteitä siitä, että
”vahvemmat” tai ”keskitetymmät” finanssipo- litiikan instituutiot ovat myös käytännössä edis- täneet kurinalaista finanssipolitiikkaa. Teoreet- tisten näkökohtien ja EU-15 -maista saadun kokemuksen perusteella voidaan todeta, että nk. commitment-elementtien, erityisesti keski- pitkän aikavälin budjettikehikkojen, kehittämi- nen edelleen on suositeltavaa KIE-maissa. Kes- kipitkän aikavälin suunnittelua korostaa myös se seikka, että KIE-maiden julkisen talouden haasteilla on voimakas keskipitkän aikavälin fokus. Hallituksen yhteisesti sopimat finanssi-
politiikkaa koskevat pitävät ja uskottavat ta- voitteet ovat julkisen talouden kestävyyden edistämisen kannalta tehokkain keino.
KIE-maiden finanssipolitiikan instituutiot tulevat kehittymään tulevaisuudessa edelleen.
EU:n ja euroalueen jäsenyydet tulevat vaikut- tamaan tähän omalta osaltaan. Lisäksi useiden
maiden puolue- ja vaalijärjestelmät eivät ole vielä vakiintuneet. Tästä usein seuraava poliit- tinen epävakaus voi vaikuttaa myös finanssipo- liittisten instituutioiden kehittymiseen. Siksi KIE-maiden finanssipolitiikan instituutioita koskeva tutkimus tulee säilymään relevanttina aiheena vielä pitkään. ⵧ
