Numeerisen yleiskaavatiedon sovittaminen yhteiskuntarakenteen seurantajärjestelmään

NUMEERISEN YLEISKAAVATIEDON SOVITTA- MINEN YHTEISKUNTARAKENTEEN

SEURANTAJÄRJESTELMÄÄN

Jarno Kinnunen (185387) Itä-Suomen yliopisto Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta Historia- ja maantieteiden laitos Pro gradu -tutkielma Ohjaajat: Markku Tykkyläinen ja Timo Kumpula Lokakuu 2016

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiede-

kunta Historia- ja maantieteiden laitos

Tekijä

Jarno Kinnunen Työn nimi

Numeerisen yleiskaavatiedon sovittaminen yhteiskuntarakenteen seurantajärjestelmään Pääaine

Yhteiskuntamaantiede

Työn laji

Pro gradu -tutkielma

Päivämäärä 13.10.2016

Sivumäärä 79

Tiivistelmä

Tässä geoinformatiikan analyysimenetelmiä hyödyntävässä pro gradu -tutkielmassa selvitetään, voi- daanko numeerisesta yleiskaava-aineistosta jalostaa sellaista tietoa, joka vastaa rakenteeltaan Suomen ympäristökeskuksen tuottaman YKR-aineiston tietorakennetta. Menetelmän kehittämisen taustalla on tarve hyödyntää YKR-ruudukolle sovitettuja numeerisen yleiskaava-aineiston tietoja erillisen ilmasto- vaikutusten analysointiin kehitetyn YKR-työkalun avulla. Lisäksi tutkitaan, onko tällainen menetelmä mahdollista kehittää ainoastaan avoimen lähdekoodin paikkatietosovelluksia hyödyntäen. YKR- aineistolla tarkoitetaan Suomen ympäristökeskuksessa kehitettyä yhteiskuntarakenteen tutkimusta ja seurantaa palvelevaa tietojärjestelmää. Numeerisella yleiskaava-aineistolla tarkoitetaan yleiskaavassa esitettyjen aluevarausten sisältämää vektorimuotoista paikkatietoaineistoa.

Tutkimuksessa numeerisen yleiskaavan ominaisuustiedot yleistetään YKR-ruudukolle yleiskaavan aluevarausmerkinnän ja YKR-ruudukon leikkauspinta-alojen suhdetta hyödyntäen. Tutkielmassa hyö- dynnetään useita geoprosessoinnin menetelmiä. Keskeisimmät geoprosessointimenetelmät ovat pääl- lekkäisyysanalyysi (overlay), paikkatietokohteiden yhdistäminen (union), paikkatietokohteiden proji- sointi (transform) ja pinta-alojen laskenta. Tarvittavat paikkatietoanalyysit toteutetaan PostGIS- tietokannassa eri spatiaalifunktioita hyödyntäen. PostGIS-tietokannalla tarkoitetaan PostgreSQL- tietokantaa, johon on asennettu paikkatietoaineistojen käsittelyn mahdollistava PostGIS-lisäosa. Tut- kimuksessa käytetään myös muita sovelluksia. GDAL-kirjastoa käytetään analysoitavien aineistojen tietokantaan nostamisen ja irrottamisen yhteydessä ja QGIS-paikkatietojärjestelmää aineistojen tulkin- taan ja karttaesitysten laadintaan. Kehitettyä menetelmää testataan Tampereen kaupungin alueelle si- joittuvan Ojalan osayleiskaavan numeerisella aineistolla.

Tutkielmassa kehitetty menetelmä havaittiin mekaanisesti toimivaksi. Mekaanisella toimivuudella tar- koitetaan sitä, että menetelmä tuottaa muuttujia ainoastaan niille YKR-ruuduille, jotka leikkaavat kul- loinkin tarkasteltavia numeerisen yleiskaavan aluevarauksia. Lisäksi havaittiin, että tällaisen menetel- män kehittäminen ainoastaan avoimen lähdekoodin sovelluksia hyödyntäen on mahdollista. Tuotettujen muuttujien sisältöä tarkasteltiin määrittämällä ensin jokaiselle tutkimusalueen YKR-ruudulle vallitseva aluevaraus aineistojen leikkauspinta-alasuhdetta hyödyntäen. Tämän jälkeen kuhunkin aluevarausluok- kaan kuuluvien YKR-ruutujen lukumäärän osuutta kaikista YKR-ruuduista verrattiin vastaavan alueva- rausluokan pinta-alan osuuteen yleiskaava-aineiston kokonaispinta-alasta. Vertailussa havaittiin, että miltei kaikkien aluevarausluokkien välillä on selkeä vastaavuus. Vertailussa havaittiin kuitenkin selkeä tarve lisätutkimukselle. Lisätutkimusta tulisikin tehdä ensisijaisesti siten, että menetelmää testataan aluevarausjakaumaltaan erilaisella yleiskaava-aineistolla.

Avainsanat

geoinformatiikka, numeerinen yleiskaava, yhteiskuntarakenteen seurantajärjestelmä, PostGIS- tietokanta, avoin paikkatietosovellus

ALKUSANAT

1   JOHDANTO ... 6

2   TUTKIMUKSEN TAUSTATIEDOT ... 9  

2.1   Tutkimuksen tavoite ja tutkimuskysymykset ... 9  

2.2   Aineistot ... 10  

2.3   Menetelmät ... 11  

2.4   Tutkimusalue ... 12

3   SUOMALAINEN MAANKÄYTÖN SUUNNITTELUJÄRJESTELMÄ ... 15  

3.1   Maankäytön suunnittelua toteutetaan usealla eri hallinnon tasolla ... 15  

3.2   Alueidenkäytön suunnittelu konkretisoidaan kaavoituksella ... 16  

3.3   Kaavanlaadintaprosessin vaiheet ja osallisuus ... 17  

3.3.1   Aloitusvaihe ... 18  

3.3.2   Valmisteluvaihe ... 19  

3.3.3   Ehdotusvaihe ... 19  

3.3.4   Hyväksymisvaihe ... 20  

3.4   Maankäytön suunnittelun monet eri tasot ... 21  

3.4.1   Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ... 21  

3.4.2   Maakuntakaava ... 23  

3.4.3   Yleiskaava ... 24  

3.4.4   Asemakaava ... 27  

3.4.5   Rakennusjärjestys ... 29  

3.5   Numeeriset kaava-aineistot ... 29  

3.5.1   Paikkatieto osana kaavanlaadintaprosessia ... 29  

3.5.2   Ojalan osayleiskaavan numeerinen kaava-aineisto ... 31

4   ILMASTOVAIKUTUSTEN ANALYSOINTI YKR-AINEISTON AVULLA ... 33  

4.1   Työkalu ilmastovaikutusten ja energiatehokkuuden analysointiin ... 33  

4.2   Toimintaperiaate ... 33

5   TUTKIMUKSEN TOTEUTUS ... 35  

5.1   PostGIS-tietokanta geoprosessoinnin työvälineenä ... 35  

5.2   Aineistojen tallennus PostGIS-tietokantaan ... 36  

5.3   Aineistojen esivalmistelu tietokannassa ... 37  

5.3.1   Aineistojen projisointi samaan koordinaattijärjestelmään ... 37  

5.3.2   Aluevarausluokat yhdistävän geometrian luonti ... 39  

5.3.3   Geometriavirheiden korjaus ... 40  

5.4   Tutkimusaluetta leikkaavien ruutujen valinta ... 43  

5.5   Yleiskaava-aineiston ominaisuustietojen johtaminen YKR-ruudukolle ... 44  

5.5.1   Leikkauspinta-alasuhteen avulla johdettavat muuttujat ... 44  

5.5.2   Aluevarausmerkinnän tulkinnan avulla johdettavat muuttujat ... 47  

5.6   Vallitsevan aluevarauksen määrittäminen YKR-ruudulle ... 52  

5.7   Yleiskaavan kattavuus YKR-ruuduilla ... 53  

5.8   Aineistojen irrotus PostGIS-tietokannasta ... 54  

5.9   Yhteenveto menetelmästä ... 55  

6.1.1   Asukasmäärä ... 57  

6.1.2   Rakennusoikeus ... 58  

6.2   Aluevarausmerkinnän tulkinnan avulla johdettavat muuttujat ... 60  

6.2.1   Erillispientalojen rakennusoikeus ... 60  

6.2.2   Pientalojen rakennusoikeus ... 61  

6.2.3   Asuinkerrostalojen rakennusoikeus ... 63  

6.3   Menetelmän luotettavuuden tarkastelu ... 64

7   JOHTOPÄÄTÖKSET JA POHDINTA ... 69  

7.1   Menetelmän toimivuuden arviointi ... 69  

7.2   Menetelmän käyttöön liittyvät epävarmuustekijät ... 70  

7.3   Avoimen lähdekoodin työkalujen soveltuvuus menetelmän kehittämiseen ... 71  

7.4   Jatkotutkimusmahdollisuudet ... 72  

7.5   Pohdinta ... 73

LÄHTEET ... 75 LIITTEET  

Tämän Itä-Suomen yliopiston historia- ja maantieteiden laitokselle laadittavan yhteiskuntamaantie- teen pro gradu -tutkielman tarkoituksena on selvittää, voidaanko numeerisesta yleiskaavasta jalostaa sellaista paikkatietoaineistoa, joka on ulottuvuudeltaan ja rakenteeltaan yhtenevää Suomen ympäris- tökeskuksen tuottaman YKR-aineiston kanssa. Tutkielmassa luodaan lisäksi katsaus suomalaisen maankäytön suunnittelujärjestelmän periaatteisiin ja esitellään hallinnon eri tasot, joilla maankäytön suunnittelua toteutetaan.

Tutkielmassa esitettyyn tutkimusongelmaan etsitään vastausta paikkatietomenetelmin. Tein tut- kielmaa aloittaessani tietoisen päätöksen, että hyödynnän toteutuksessa ainoastaan vapaan lähde- koodin tarjoamia ratkaisuja. Vapaan lähdekoodin paikkatietosovellusten suosimisella haluan tehdä nyt esitetystä menetelmästä mahdollisimman helposti toistettavan ja tietystä sovellusalustasta riip- pumattoman. Tutkimuksessa kehitettyä menetelmää testataan Tampereen kaupungilta saadulla Oja- lan osayleiskaavan kaava-aineistolla.

Tutkielman tekeminen ei olisi onnistunut ilman taustatukea. Haluankin kiittää Tampereen kaupun- kia mielenkiintoisesta ja haastavasta tutkimusaiheesta sekä Itä-Suomen yliopiston historia- ja maan- tieteiden laitokselta työni ohjaajina toimineita professori Markku Tykkyläistä ja apulaisprofessori Timo Kumpulaa. Erityiskiitoksen ansaitsee lisäksi puolisoni Lilja Vedeneeva, joka on auttanut mi- nua tutkielman kieliasuun liittyvissä asioissa.

Ylämyllyllä lokakuussa 2016.

Jarno Kinnunen

1 JOHDANTO

Tässä tutkielmassa selvitetään, voiko numeerisen yleiskaava-aineiston tietoja sovittaa paikkatieto- analyysien avulla yhteiskuntarakenteen seurantajärjestelmään siten, että sovitettua tietoa voitaisiin hyödyntää ilmastovaikutusten analysointiin erillistä YKR-työkalua hyödyntäen. Tutkimus sijoittuu suomalaisen maankäytön suunnittelujärjestelmän viitekehykseen ja siellä erityisesti yleiskaavan laadinnan tueksi laadittavien selvitysten tuottamiseksi tarvittavan taustatiedon tuottamiseen. Tutki- muksen taustalla vaikuttaa tutkimuksen toimeksiantajana toimivan Tampereen kaupungin yleiskaa- voitusyksikön tarve analysoida eri maankäyttövaihtoehtojen ilmastovaikutuksia numeerisen yleis- kaava-aineiston avulla. Ilmastovaikutusten analysointiin kehitetystä YKR-työkalusta kerrotaan tar- kemmin luvussa 4. Suomalaisesta maankäytön suunnittelujärjestelmästä kerrotaan luvussa 3. Lu- vussa 3 esitellään mm. suomalaisen suunnittelujärjestelmän keskeiset periaatteet ja luodaan katsaus siihen, kuinka paikkatietoa hyödynnetään maankäytön suunnittelussa.

Maantieteen kontekstissa tutkielman aihe liittyy erityisesti geoinformatiikkaan, sillä tutkimuson- gelmiin haetaan ratkaisua geoinformatiikan analyysimenetelmiin tukeutuen. Aiheen voidaan katsoa liittyvän osin myös suunnittelumaantieteeseen, mutta tästä näkökulmasta ongelmaa ei työssä lähes- tytä. Maantieteen kontekstissa geoinformatiikan rooli on moniulotteinen, sillä vahvan maantieteelli- sen linkittyneisyyden lisäksi geoinformatiikka nojaa vahvasti myös mm. tietojenkäsittelytieteeseen ja geodesiaan. Geoinformatiikan asettaminen johonkin erityiseen tieteenalakohtaiseen lokeroon on myös hankalaa siitä syystä, että geoinformatiikan menetelmien ja sovellutusten kehittämiseen ovat osaltaan vaikuttaneet niin akateeminen tutkimus kuin yksityiset yrityksetkin, julkisia toimijoita unohtamatta (Vuolteenaho & Suikkanen 2003: 179). Vuolteenahon & Suikkasen (2003: 179) mu- kaan maantiede voidaankin nähdä erääksi geoinformatiikkaa soveltavaksi tieteenalaksi. Tässä tut- kielmassa kehitettävässä menetelmässä sovelletaan useita erillisiä geoinformatiikan analyysimene- telmiä ja lopullinen ratkaisu tuotetaan näiden menetelmien yhteisvaikutuksena, joten Vuolteenahon

& Suikkasen (2003: 179) määritelmän mukainen eri menetelmiä soveltava luonne on tunnistettavis- sa myös tästä tutkimuksesta.

Paikkatietomenetelmien hyödyntämisen juuret maantieteellisessä tutkimuksessa ulottuvat aina 1970-luvulle saakka, jolloin Yhdysvaltojen asevoimat alkoivat tuottaa ja analysoida kaukokartoi- tusaineistoja tietojärjestelmien avulla (Holt-Jensen 2009: 188). 1970-luvulla myös yliopistoissa

alettiin hyödyntää paikkatietoa (Longley ym. 2005: 41). Paikkatietomenetelmien kehityksen katso- taan kuitenkin käynnistyneen varsinaisesti vasta 1980-luvulla, jolloin julkaistiin ensimmäinen suu- ren yleisön ulottuvissa ollut paikkatietosovellus ARC/INFO (Holt-Jensen 2009: 188). 1990-luvulla paikkatietojärjestelmät alkoivat kiinnostaa laajalti myös yritysmaailmaa (Longley 2005: 41). Eräs suurimmista paikkatietojärjestelmiä laajalti ajan saatossa hyödyntäneistä yhteiskunnan toiminnoista on ollut julkinen hallinto. Longley ym. (2005: 42) mukaan paikkatietoa hyödynnetään julkisessa hallinnossa ensisijaisesti siten, että paikkatiedon avulla pyritään tuottamaan tietoa päätöksenteon tueksi. Tärkeimmiksi yksittäisiksi paikkatietojärjestelmiä hyödyntäviksi yhteiskunnan aloiksi Long- ley ym. (2005: 42) nimeävät mm. liikenneverkkojen ja maankäytön suunnittelun sekä infrastruktuu- rin inventoinnin ja hallinnan.

Paikkatietoanalyysin keskeisin periaate voidaan Holt-Jensenin (2009: 189) mukaan havainnollistaa ns. tasoajattelun avulla, jossa eri ilmiöitä samassa maantieteellisessä sijainnissa kuvaavat aineistot sijaitsevat eri tasoilla päällekkäin (ks. kuva 1). Em. periaatteen mukaisesti tuotettaessa uutta tarkas-

Kuva 1: Paikkatietojärjestelmissä esitettävä tieto koostuu Holt-Jensenin (2009: 189) mukaan useista eri ominaisuuksia samalla maantieteellisellä tarkastelualueella kuvaavista tasoista.

telualueeseen sidottua tietoa, aluetta tarkastellaan kaikkien kyseisellä alueella olevien tasojen lävitse ja lopputulos syntyy kaikkien kulloinkin tarkasteltavien tasojen yhteisvaikutuksesta (Holt-Jensen 2009: 188). Samankaltainen on myös De Smith ym. (2009: 63) määritelmä, jonka mukaan samalla maantieteellisellä alueella olevia, mutta luonteeltaan erilaisia, aineistoja tulee käsitellä eri tasojen avulla. Paikkatietoanalyyseistä käytetään usein myös termiä geoprosessointi. Maguiren ym. (2005:

68) mukaan geoprosessointimenetelmien avulla on mahdollista vertailla ja tulkita eri lähteistä peräi- sin olevaa maantieteellistä tietoa. Galati (2006: 10) on puolestaan todennut, että geoprosessoinnin avulla voidaan mm. hallita paikkatietokohteiden välisiä topologiasuhteita, jalostaa paikkatietokoh- teille lisätietoja tai tuottaa kokonaan uusia paikkatietoaineistoja. Tutkimuksessa käytettävistä paik- katietoanalyyseista on kerrottu tarkemmin kappaleessa 2.3.

Paikkatietoaineistojen ja -sovellusten hyödynnettävyyteen liittyen De Smith ym. (2009: 103) on todennut, että ideaalimaailmassa sekä paikkatietoaineistot että paikkatietosovellukset ovat vapaasti saatavilla. Tätä ideologista päämäärää tavoitellaan osaltaan myös tässä tutkimuksessa, sillä tutkiel- massa hyödynnetään tietoisesti ainoastaan avoimia paikkatietosovelluksia. Avoimella paikkatieto- sovelluksella tarkoitetaan sellaista sovellusta, jota jaellaan ns. avoimen lähdekoodin lisenssillä (Jul- kisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunta 2012b: 2). Avoimen lähdekoodin sovellusten suosi- minen voidaan nähdä suureksi valtiksi, mikäli tutkimuksessa kehitettyä menetelmää halutaan jat- kossa laajentaa tai kehittää itsenäisesti ajettavaksi työkaluksi. Lisäksi avoimen lähdekoodin ratkai- sujen avulla kehitettyä menetelmää voidaan pitää helposti toistettavana ja tietystä sovellusalustasta riippumattomana. Avoimen lähdekoodin sovellusten haasteita ovat esimerkiksi kattavan käyttötuen (ei kaupallisia toimijoita, jotka tarjoavat sovelluksen käyttöön liittyviä tukipalveluja) ja riittävän osaamisen tai dokumentaation puuttuminen (Julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunta 2012b: 11-12). Lisäksi avoimen lähdekoodin sovellusten merkitys paikkatietoja hyödyntävien toi- mijoiden keskuudessa on lisääntynyt merkittävästi viime vuosina, joten tutkielmaa voidaan pitää teknisistä lähtökohdista tarkasteluna hyvin ajankohtaisena.

Menetelmän kehittämiseen liittyvät vaiheet ja sovelletut tekniset ratkaisut esitellään vaihe vaiheelta luvussa 5. Tutkielmassa saadut tulokset esitetään luvussa 6. Tuloksiin perustuvat johtopäätökset esitetään tutkielman luvussa 7. Johtopäätösten yhteydessä käsitellään myös tutkielman teon yhtey- dessä esiin nousseita jatkotutkimustarpeita ja epävarmuustekijöitä, jotka on syytä huomioida tulok- sia tulkittaessa. Tutkielman liitteinä (liitteet I, II ja III) on kehitetyn menetelmän luotettavuuden arvioinnin tueksi tuotetut tunnusluvut taulukoituna, tilastollisessa testauksessa käytetyn binomisen t-testin tulostaulut sekä tutkielmassa kehitetty SQL-kielinen komentosarja.

2 TUTKIMUKSEN TAUSTATIEDOT 2.1 Tutkimuksen tavoite ja tutkimuskysymykset

Tutkimuksen tavoitteena on kehittää olemassa olevia paikkatietoanalyysimenetelmiä hyödyntäen sellainen eri paikkatietoanalyysimenetelmien yhdistelmä (myöhemmin menetelmä), jolla numeeri- sen yleiskaava-aineiston ominaisuustiedot voidaan sovittaa yhteiskuntarakenteen seurantajärjestel- mään (myöhemmin YKR). Ensisijaisesti menetelmä halutaan kehittää ns. avoimen lähdekoodin sovelluksia hyödyntäen. Tutkimuksen tavoitteen täyttymisen kannalta on oleellista etsiä vastaus seuraavaan kolmeen tutkimuskysymykseen:

1. Voidaanko yleiskaavatasoisista numeerisista maankäyttösuunnitelmista johtaa YKR- aineiston rakenteen mukaisia suunnitelmatietomuuttujia?

2. Jos voidaan, niin millaisia epävarmuustekijöitä muuttujien johtamiseen liittyy?

3. Onko menetelmä kehitettävissä ainoastaan vapaan lähdekoodin sovelluksia hyödyntäen?

Ensimmäiseen tutkimuskysymykseen kiteytyy koko tutkimuksen keskeisin ongelma: voidaanko olemassa olevia paikkatietosovelluksia hyödyntäen kehittää sellainen menetelmä, jolla mahdolliste- taan rakenteeltaan kahden erilaisen paikkatietoaineiston välinen analysointi. Tähän kysymykseen etsitään ratkaisua tutustumalla siihen, millaisia rajoitteita tutkimuksessa käytetyt aineistot asettavat menetelmälle ja millaisia teknisiä ratkaisuja aineistojen analysointiin on käytettävissä. Tässä yhtey- dessä termillä suunnitelmatietomuuttuja tarkoitetaan paikkatietokohteeseen liittyvää ominaisuustie- toa, jonka sisältö on peräisin yleiskaava-aineistosta. Toisessa tutkimuskysymyksessä pyritään tun- nistamaan valitun menetelmän käyttöön liittyviä epävarmuustekijöitä. Tällaisia tekijöitä ovat esi- merkiksi käytetyn menetelmän täysin virheellinen toiminta, epäloogiset tulokset ja aineistojen eroa- vaisuuksiin liittyvät erityiskysymykset. Kolmannen tutkimuskysymyksen kohdalla tarkastellaan nimenomaisesti avoimen lähdekoodin sovellusten potentiaalia ratkaisun kehittämisen näkökulmas- ta. Ensisijaisesti pyritään tunnistamaan avoimen lähdekoodin sovellusten mahdollisesti asettamia rajoitteita.

2.2 Aineistot

Tutkimuksessa hyödynnetään yksinomaan ns. numeerisia aineistoja. Käytettävät aineistot eroavat toisistaan tietosisällön ja kattavuuden osalta. Ts. niiden tietomallit eroavat toisistaan huomattavasti.

Tähän rakenteiden eroavaisuuteen liittyykin tämän tutkimuksen suurin etukäteen tunnistettavissa oleva epävarmuus. Tutkimuksessa käytettävät aineistot ovat koko Suomen kattava yhteiskuntara- kenteen seurantajärjestelmän ruutujako, YKR-aineiston väestö- ja rakennustietokannat sekä Tampe- reen kaupungin tuottama, suunniteltua maankäyttöä yleiskaavassa kuvaava numeerinen Ojalan osayleiskaava-aineisto. Molemmat aineistot ovat ns. vektorimuotoisia paikkatietoaineistoja.

Nyt kehitettävän menetelmän lähtökohtana on se, että sillä voi tuottaa yleiskaava-aineistosta ni- menomaisesti YKR-aineiston rakenteen kanssa yhteneviä muuttujia. Kehitettävä menetelmä tulee siis suunnitella siten, että mallina käytetään YKR-aineiston rakennetta, ja että muuttujat sovitetaan YKR-ruudukolle niiden maantieteellinen kattavuus huomioiden. Tästä lähtökohdasta johtuen YKR- aineiston rooli menetelmän mekaanisen toiminnan kannalta on erittäin keskeinen. Keskeisyyttä ko- rostaa myös se, että nyt kehitettävää menetelmää voidaan tietyin rajoituksin soveltaa myös muun tyyppisten paikkatietoaineistojen sovittamiseksi YKR-ruudukolle. YKR-aineiston rakenteen mu- kaisten yhtenevien muuttujien tuottaminen on paitsi ratkaisu siihen, että YKR-työkalua voidaan sellaisenaan tai korkeintaan pienin muutoksin hyödyntää tässä tutkimuksessa tuotettujen muuttujien jatkokäsittelyyn, mutta myös siihen, että kehitetty menetelmä soveltuu hyödynnettäväksi kaikkialla YKR-aineiston kattamilla alueilla.

YKR-aineistoista hyödynnetään erityisesti 250 * 250 metrin ruutujakoa sekä vertailuaineistona YKR-aineiston väestö- ja rakennustietokantoja. YKR-aineisto on Suomen ympäristökeskuksessa kehitetty yhteiskuntarakenteen tutkimusta ja seurantaa palveleva tietojärjestelmä, johon kootaan yhteistyössä Tilastokeskuksen kanssa merkittäviä yhteiskunnan tilaa kuvaavia muuttujia (Suomen ympäristökeskus 2016). Ilmastovaikutusten analysointiin kehitetyssä YKR-työkalussa käytetyt yk- sittäiset YKR-aineiston muuttujat listataan taulukossa 2 (s. 34). YKR-aineistosta käytetään ainoas- taan niitä ruutuja, jotka sijoittuvat tutkimusalueelle. Tutkimusalueelle sijoittuvat YKR-ruudut vali- taan sijaintiin perustuvalla paikkatietoanalyysillä.

Toinen tutkimuksen kannalta keskeinen aineisto on Tampereen kaupungin tuottama numeerinen yleiskaava-aineisto. Numeerinen yleiskaava-aineisto sisältää yleiskaavaan merkittyihin aluevarauk- siin perustuvia aluemuotoisia paikkatietokohteita. Jokaisella paikkatietokohteelle on ominaisuustie-

tona mm. Tampereen kaupungin yleiskaavamerkinnät ja määräykset -asiakirjassa määritellyt kaa- vamerkinnät sekä kaavamerkintöjä kuvaavat määräystekstit. Numeerisen yleiskaava-aineiston omi- naisuustiedot listataan taulukossa 1 (s. 32). Numeerista kaava-aineistoista, ja tässä tutkimuksessa käytettävästä numeerisesta Ojalan osayleiskaavan aineistosta, kerrotaan lisää kappaleessa 3.5.2.

2.3 Menetelmät

Tärkein yksittäinen tutkimuksessa käytettävä paikkatietoanalyysimenetelmä on vektorimuotoisten paikkatietokohteiden päällekkäisyysanalyysi (overlay), jolla päällekkäin sijaitsevien paikkatieto- kohteiden ominaisuustietoja voidaan vertailla ja periyttää toisille paikkatietokohteille (Longley ym.

2005: 331; De Smith ym. 2009: 125-128). Tutkimuksessa hyödynnetään myös muita Galatin (2006:

10) jaottelun mukaisia geoprosessointimenetelmiä kuten paikkatietokohteiden projisointia koordi- naattijärjestelmästä toiseen (transform), paikkatietokohteiden välistä leikkausanalyysiä (intersect) ja paikkatietokohteiden yhdistelyä (union). Tutkielmassa lasketaan lisäksi paikkatietokohteiden pinta- aloja kaksiulotteisessa koordinaatistossa (De Smith ym. 2009: 107-109) ja suoritetaan yksinkertaisia laskutoimituksia, joilla muodostetaan mm. pinta-alasuhteita ja vertaillaan niiden eroavaisuuksia.

Paikkatietoanalyysit suoritetaan PostgreSQL-tietokannassa erillistä PostGIS-lisäosaa hyödyntäen.

Tietokannassa toteuttava paikkatietoaineistojen käsittely kuvataan tutkielmassa Structured Query Language -kielellä (Yeung & Hall 2007: 32). SQL-kieli on standardoitu menetelmä tietokantaym- päristössä suoritettavien toimintojen ohjaamiseksi (Yeung & Hall 2007: 38). Paikkatietoaineistojen käsittelyyn kykenevissä tietokannoissa SQL-kieltä on laajennettu. Tällöin standardiin SQL-kieleen liittyy laajennos, jolla mahdollistetaan ns. spatiaalioperaattoreiden käyttö osana tietokantakyselyä (Yeung & Hall 2007: 118). PostgreSQL-tietokanta PostGIS-laajennoksella (myöhemmin PostGIS- tietokanta) on avoimen lähdekoodin relaatiotietokanta, jonka on kehittänyt kanadalainen Refrac- tions Research Inc. PostGIS-tietokantaa kehitetään nykyään OSGeo Foundationin projektina. Kehi- tystyössä on mukana useita yrityksiä ympäri maailman. PostGIS-tietokantaan voidaan tallentaa niin vektorimuotoisia kuin rasterimuotoisia paikkatietoaineistoja. PostGIS-tietokannan etuja ovat avoi- men lähdekoodin tuoma riippumattomuus, ilmaiset lisenssikustannukset ja laaja integroitavuus osaksi erilaisia tietojärjestelmiä (OSGeo 2016a). PostGIS-tietokannan taustalla olevaa PostgreSQL- tietokantaa hyödynnetään laajalti erilaisissa sovelluksissa. Tunnetuimpia hyödyntäjiä ovat mm. Ap- ple, Fujitsu ja Cisco (The PostgreSQL Global Development Group 2016f).

Välitulosten tarkasteluun ja karttaesitysten laadintaan käytetään QGIS-paikkatietojärjestelmää, joka on mahdollista integroida toimimaan suoraan PostGIS-tietokannan kanssa (QGIS Development Group 2016a). QGIS-paikkatietojärjestelmän eduksi voidaan laskea myös tuki Open Geospatial Consortiumin (OGC) kehittämille rajapinnoille, jolloin esimerkiksi karttaesityksissä taustalla käy- tettäviä aineistoja voidaan ladata ulkopuolisista lähteistä Web Map Service ja Web Feature Service -rajapintoja hyödyntäen (QGIS Development Group 2016b).

2.4 Tutkimusalue

Tutkimuksen testialueeksi valittiin Tampe- reen kaupungin tarpeeseen tukeutuen Ojalan osayleiskaavan alue. Ojalan yleiskaava on tammikuussa 2016 lainvoiman saanut Tam- pereen itäosaan sijoittuva ns. osayleiskaava.

Yleiskaavassa osoitettu alue on tällä hetkellä pääosin metsien ja suojänteiden peittämää (ks. kuva 2) rakentamatonta aluetta (Tampe- reen kaupunki 2016b: 8). Tutkimusalueesta päätettiin jättää pois osayleiskaavan poh- joisosat, koska Ojalan osayleiskaavan poh- jois- ja koillisosissa on jo olemassa sellaista maankäyttöä, jonka mukaanotto ei olisi ollut tutkimuksen tavoitteet huomioiden tarkoi- tuksenmukaista. Tutkimusalueen ulkopuo- lelle jätetyissä kaavan pohjois- ja koillisosis- sa sijaitsee mm. 80 metriä leveä johtokäytä- vä, Etelä-Suomen lennonvarmistuskeskus sekä puolustusvoimien toimintoja (Tampe-

reen kaupunki 2016b: 8-9). Tutkimusalue haluttiin lisäksi pitää maltillisen kokoisena. Alueen sijain- ti Tampereen kaupungin alueella on esitetty kuvassa 2.

Ojalan osayleiskaava on pinta-alaltaan noin 3.8 km². Alueen suunnittelutilanteelle on omaleimaista se, että Ojalan aluetta, ja siihen Kangasalan kunnan puolella liittyvää Lamminrahkan aluetta, on

Kuva 2: Tutkimusalueen (Ojalan osayleiskaava) sijainti Tampereella. Ojalan osayleiskaavan kattama alue on merkit- ty karttaan punaisella. Tausta-aineistoina kartalla esitetään kuntarajat sekä Maanmittauslaitoksen taustakartta.

suunniteltu yhdessä Kangasalan kunnan kanssa (ks. kuva 4 s. 14). Alueen suunnittelussa tukeudu- taan lähtökohtaisesti siihen, että mm. osa alueen palveluista järjestetään kuntarajat ylittävinä palve- luina (Tampereen kaupunki 2016b: 15). Yleiskaavan luonnosvaiheessa alueen suunnittelua lähdet- tiin lähestymään kolmen eri vaihtoehdon lähtökohdista (Tampereen kaupunki 2016b: 53). Luon- nonvaiheen vaihtoehdot olivat kukkula, nauha ja kylä, joissa kaikissa rakentaminen oli sijoitettu verrattain samalla tavalla (mm. teollisuus- ja työpaikkarakentaminen Aitovuoren pohjoispuolelle).

Suurimmat erot liittyivät palvelujen sijoittumiseen, kokoojateihin ja rakentamisvolyymeihin (Tam- pereen kaupunki 2016b: 53). Vaihtoehdot esiteltiin osallisille kaavaluonnosvaiheessa. Näistä vaih- toehdoista kaavaehdotusvaiheeseen eteneväksi vaihtoehdoksi valittiin vaihtoehto kukkula (Tampe- reen kaupunki 2016b: 57). Kaavaluonnosvaiheessa esitettyyn vaihtoehtoon tehtiin saatujen mielipi- teiden ja palautteiden perusteella muutoksia mm. siten, että pientalovaltaisten asuinalueiden osuutta lisättiin ja Ojalan keskustaan johtavan kadun linjausta muutettiin (Tampereen kaupunki 2016b: 57).

Mielipiteiden ja lausuntojen pohjalta laadittuun yleiskaavaehdotukseen tehtiin niin ikään muutoksia kuulemisvaiheessa saatujen muistutusten ja lausuntojen pohjalta. Näiden perusteella yleiskaavaeh- dotukseen päädyttiin tekemään muutoksia mm. kulttuurihistoriallisten arvojen ja luontoarvojen osalta. Muutoksia tehtiin myös liikennevarauksiin ja yleisiin kaavamääräyksiin (Tampereen kau- punki 2016b: 58). Lopullinen, mielipiteiden ja lausuntojen perusteella tarkennettu Ojalan osayleis- kaavanehdotus hyväksyttiin Tampereen kaupunginvaltuustossa 19.1.2015. Kaupunginvaltuuston tekemästä päätöksestä valitettiin Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus kuitenkin hyl- käsi valituksen ja kaava sai lainvoiman 28.1.2016.

Kuva 3: Ojalan osayleiskaavan eteläosan rakentamistilanne ja luonnonolosuhteet vuonna 2013 kolmiulotteisesti visualisoituna. Aineistoina kolmiulotteisessa mallissa hyödynnetään Maanmittauslaitoksen (2012) rasterimuotoista korkeusmallia ja Tampereen kaupungin ortoilmakuvaa vuodelta 2013. Toteutus on tehty QGIS-

paikkatietojärjestelmässä QGIS2threejs-lisäosan avulla.

Ojalan osayleiskaava-alueen vallitseva maankäyttömuoto on asuminen. Rakennusmaata kaavassa on osoitettu noin 250 ha ja rakennettavissa olevia kerrosneliöitä noin 530 000 (Tampereen kaupunki 2016b: 60). Alueelle suunniteltu asuntorakentaminen jakautuu siten, että rivitalovaltaisia alueita on noin 54 %, pientalovaltaisia alueita noin 24% ja kerrostalovaltaisia noin 22 % koko asuntorakenta- miseen varatusta alasta (Tampereen kaupunki 2016b: 60). Palveluita varten kaavassa ei ole osoitettu aluevarauksia, sillä lähtökohtana on se, että palvelujen suhteen alue turvautuu Lamminrahkan ja Koilliskeskuksen palveluihin (Tampereen kaupunki 2016b: 62). Työpaikka-alueita kaava-alueelle on osoitettu noin 52 ha (Tampereen kaupunki 2016b: 63). Ojalan osayleiskaavan kaavakartta on esitetty kuvassa 4. Kuvassa on nähtävissä myös Kangasalan kunnan puolella sijaitseva Lamminrah- kan alue.

Kuva 4: Ojalan osayleiskaavan kaavakartta (Tampereen kaupunki 2016a). Kaa- vassa osoitetaan alueita erityisesti asuinrakentamiseen, mutta suurimmat yksit- täiset aluevaraukset ovat puolustusvoimien alue (vaaleanpunainen täyttö) ja selvitysalue (vaakaviivatäyttö). Kuvasta havaitaan lisäksi Ojalan osayleiskaava- alueen eteläpuolella sijaitseva Lamminrahkan alue (Kangasalan kunnan alueel- la), joka esitetään kartalla Ojalan osayleiskaavaa himmeällä värityksellä.

3 SUOMALAINEN MAANKÄYTÖN SUUNNITTELUJÄRJESTELMÄ  

3.1 Maankäytön suunnittelua toteutetaan usealla eri hallinnon tasolla

Maankäytön suunnittelujärjestelmä perustuu Suomessa maankäyttö- ja rakennuslakiin (myöhemmin MRL) ja sitä täydentävään maankäyttö- ja rakennusasetukseen (myöhemmin MRA). Nykymuotoi- nen maankäyttöä ja rakentamista säätelevä lainsäädäntö astui voimaan vuonna 2000. Kaavoihin nojaavan maankäytön suunnittelun katsotaan syntyneen Suomessa Ruotsin vallan aikana, jolloin Suomen ensimmäiset kaupungit määrättiin laatimaan ns. asemakartta alueestaan (Prusi 2013: 96).

Ensimmäinen kaupunkien maankäyttöä säädellyt laki oli Maunu Eerikinpojan kaupunkilaki, joka säädettiin vuonna 1359 (Prusi 2013: 26). Sittemmin voimassa olleita maankäyttöä ohjaavia säädök- siä ovat olleet mm. rakennuslaki ja asemakaavalaki (Prusi 2013: 101, 104). Myös rakennusjärjes- tyksen historia ulottuu aina 1700-luvulle saakka (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 27).

Nykyisessä laissa (MRL 1.1§) on määritelty tavoite, jonka mukaan alueidenkäyttö ja ra- kentaminen tulee järjestää siten, että sillä luodaan edellytykset hyvälle elinympäristöl- le sekä edistetään ekologisesti, taloudellises- ti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää ke- hitystä. Tavoitetta voidaan pitää varsin abst- raktina (Prusi 2013: 132), jota tarkennetaan tarkemmilla säännöksillä. Alueidenkäytön suunnittelua toteutetaan usealla eri hallinnon tasolla ja usean eri suunnitteluinstrumentin avulla (ks. kuva 5). Ylimmällä tasolla aluei- denkäytön suunnittelua Suomessa toteuttaa ympäristöministeriö, jonka vastuulla on laa- tia ns. valtakunnalliset alueidenkäyttötavoit- teet, jotka hyväksytään valtioneuvostossa ennen kuin ne saavat lainvoiman (Jääskeläi- nen & Syrjänen 2010: 190).

Kuva 5: Suomalaisen maankäytön suunnittelujärjestelmän tasot. Kuvassa rakennusjärjestys on esitetty muita haaleam- malla sävyllä. Tällä pyritään kuvaamaan rakennusjärjestyksen hieman muista instrumenteista poikkeavaa asemaa suomalai- sen suunnittelujärjestelmän kontekstissa. Kuvassa olevat nuo- let kuvaavat ns. tarkentuvan suunnittelun periaatetta (s. 28), jonka mukaan maankäytön suunnittelu tarkentuu liikuttaessa kohti yksityiskohtaisempaa maankäytön suunnittelua.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Maakuntakaava

Yleiskaava

Asemakaava Rakennusjärjestys

Maakuntatasolla toteuttavaa alueidenkäytön suunnittelua edustaa maakuntasuunnitelma ja sen ta- voitteita konkretisoiva maakuntakaavoitus (Pitkäranta 2002: 16). Maakuntatasolla suunnittelua to- teuttaa maakuntien liitot, joiden keskeisenä tavoitteena on sovittaa yhteen kansallisia suunnitteluta- voitteita paikallisten, maakunta- ja seutukuntatasoisten suunnittelutavoitteiden kanssa. Maakunta- kaavoituksen keskeisenä roolina on konkretisoida valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sellai- seen muotoon, että niitä voidaan soveltaa niin maakuntatasoisessa alueidenkäytön suunnittelussa kuin alemmillakin suunnittelutasoilla (Pitkäranta 2002: 25).

Kuntatasolla maankäytön suunnittelua toteutetaan yleis- ja asemakaavoituksella sekä osin myös rakennusjärjestyksellä. Yleiskaava on yleensä kunnan laatima, yleispiirteinen suunnitelma maan- käytön järjestämiseksi. Yleiskaavan laatimisen tavoite liittyy useimmiten tulevaisuuden muutoksiin varautumiseen siten, että yleiskaavassa sovitetaan yhteen erilaisia paikallisia intressejä, joita aluei- den käyttöön kohdistuu (Salmi ym. 2006: 12). Yleiskaavassa tulee huomioida myös valtakunnalli- sissa alueidenkäyttötavoitteissa ja maakuntakaavoituksessa asetetut reunaehdot (Jääskeläinen &

Syrjänen 2010: 264). Asemakaavoitus on kuntatasolla toteutettavaa yksityiskohtaista maankäytön suunnittelua, jolla tarkennetaan yleiskaavassa esitettyä ratkaisua. Asemakaava laaditaan siten, ettei sen tavoitteet ole ristiriidassa yleiskaavan kanssa (MRL 54.1§). Asemakaavan laadinnan lähtökoh- tana on ajatus siitä, että asemakaavalla pyritään estämään suunnittelemattomasta rakentamisesta aiheutuvia epäkohtia. (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 305). Rakennusmääräykset ovat kaupunki- kohtaisia rakentamismääräyksiä, joilla täydennetään kaavajärjestelmän sääntelyä (Jääskeläinen &

Syrjänen 2010: 48).

3.2 Alueidenkäytön suunnittelu konkretisoidaan kaavoituksella

Maankäytön suunnittelujärjestelmän keskeisiä elementtejä ovat kaavat, jotka esitetään karttaesityk- sen muodossa (MRL 29.1§, 40.1§ ja 55.1§). Eri kaavoissa käytettyjen karttaesitysten laadintaan on annettu varsin yksityiskohtaiset ohjeet (Ympäristöministeriö 2000). Oleellisena instrumenttina kaa- voihin liittyy kaavakartan lisäksi myös ns. kaavaselostus, joka tulee olla liitetty osaksi kaava- asiakirjoja (MRL 29.2§, 40.2§ ja 55.3§). Kaavaselostuksen tarkoituksena on esittää kaavan tavoit- teiden, eri toteutusvaihtoehtojen ja niiden vaikutusten taustalla oleva tieto sekä auttaa kaavakartan merkintöjen tulkinnassa (Salmi ym. 2006: 48). Kaavaselostukseen kirjataan myös yhteenvedot eri vaiheissa esitetyistä mielipiteistä (Prusi 2013: 143). Kaavan keskeistä sisältöä ovat myös ns. kaa- vamääräykset, joilla voidaan esimerkiksi tarkentaa kaavamerkinnöillä rajatun alueen käyttötarkoi-

tusta (Pitkäranta 2002: 104) tai suojella joitakin erityisiä luonto- tai kulttuuriarvoja (Haapanala ym.

2003c: 23). Maakuntakaavoissa nähdään yleensä ns. suunnittelumääräyksiä, joilla ohjataan yksi- tyiskohtaisempaa kaavoitusta sekä suoraa maankäyttöä rajoittavia suojelu- ja rakentamismääräyksiä (Haapanala ym. 2003b: 22-23).

Yleiskaavatasolla kaavamääräykset jaotellaan niin ikään samoihin kategorioihin (Haapanala ym.

2003c: 30). Sen sijaan asemakaavassa kaavamääräykset jaotellaan pääsääntöisesti esitystavan mu- kaisesti yleismääräyksiin ja indeksimääräyksiin (Haapanala ym. 2003a: 23). Asemakaavan yleis- määräykset ovat kaavamääräyksiä, jotka koskevat yleensä koko kaava-aluetta tai vähintään sen useita osa-alueita (Haapanala ym. 2003a: 23). Indeksimääräykset kohdistuvat sen sijaan yleensä yksittäisiin kortteleihin (Haapanala ym. 2003a: 23). Asemakaavassa voidaan antaa tarvittaessa myös suojelumääräyksiä (Haapanala ym. 2003a: 24), mikäli jotakin asemakaavassa esitettyä aluetta tai sen alueella sijaitsevaa rakennettua ympäristöä on perusteltua suojella.

Maakäytön suunnittelujärjestelmän keskeisin perusajatus on se, että yleispiirteisempi kaavamuoto ohjaa aina yksityiskohtaisempien kaavojen laadintaa ja niiden muutoksia (Pitkäranta 2002: 19).

Tätä ohjausvaikutusta kutsutaan kaavahierarkiaksi (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 19). Maankäy- tön suunnittelujärjestelmän hierarkkisuus takaa sen, että ylemmillä suunnittelutasoilla tunnistetut maakunta- ja seutukuntatason suunnittelutarpeet tulevat otetuksi huomioon myös paikallistason aluesuunnittelussa. Tällä ohjausvaikutuksella on myös kääntöpuolensa, sillä esimerkiksi tilanteessa, jossa asemakaavaan halutaan yleiskaavan aluevarauksesta poikkeava aluevaraus tai merkintä, tarvi- taan yleensä muutos myös yleiskaavaan, ja joissakin tapauksissa myös yleiskaavaa ohjaavaan maa- kuntakaavaan (Ympäristöministeriö 2014: 17).

3.3 Kaavanlaadintaprosessin vaiheet ja osallisuus

Suomalainen maankäytön suunnittelujärjestelmä perustuu erityisesti kestävän kehityksen edistämi- seen ja yksilön osallistumismahdollisuuksien turvaamiseen (MRL 1§). Näistä jälkimmäisenä mai- nittu periaate on hyvin vahvasti läsnä kaikissa kaavanlaadinnan vaiheissa niin maakuntakaavoituk- sen kuin yleis- ja asemakaavoituksenkin tapauksissa. Yksilön osallistumismahdollisuudet turvataan ns. osallistumis- ja arviointisuunnitelmalla, joka laaditaan jokaisen kaavahankkeen lähtökohdaksi (Prusi 2013: 144). Osallistumisen näkökulmasta keskeinen käsite on osallinen, joita katsotaan ole- van niin kaavan vaikutusalueen maanomistajat kuin ne joiden asumiseen, työntekoon tai muihin

oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa (Prusi 2013: 149). Osallisiksi katsotaan myös ne vi- ranomaiset ja yhteisöt, joiden toimialaa suunnittelu koskee (MRL 62.1§). Osallistumisen merkitys korostuu kaavanlaadintaprosessin eri vaiheissa. Kuntakaavojen laadintaprosessin voidaan katsoa käsittävän neljää eri vaihetta (Ympäristöministeriö 2007: 18):

1. Aloitusvaihe 2. Valmisteluvaihe 3. Ehdotusvaihe 4. Hyväksymisvaihe

Maakuntakaavoituksessa tunnistettuja vaiheita ovat edellä mainittujen kuntakaavoituksessa sovel- lettavien vaiheiden lisäksi aloitusvaiheen ja valmisteluvaiheen väliin sijoittuva tavoitevaihe, hyväk- symisvaihetta seuraava vahvistamisvaihe sekä kaavan toteutumista seuraava seurantavaihe (Heik- konen & Irjala 2002: 12-13). Seuraavaksi tarkastellaan kaavanlaadintaprosessin eri vaiheita hieman seikkaperäisemmin.

3.3.1 Aloitusvaihe

Keskeinen instrumentti kaavanlaadinnan aloitusvaiheessa on niin sanotun osallistumis- ja arviointi- suunnitelman laadinta (MRL 63.1§). Osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa tulee määritellä mm.

millä tavalla kaavanlaadintaprosessin etenemisestä ja eri vaiheista tiedotetaan sekä miten kaavassa esitettyjen maankäyttösuunnitelmien vaikutuksia arvioidaan (Ympäristöministeriö 2007: 17). Mer- kittävien kaavojen tapauksessa, joita ovat esimerkiksi maakuntakaava ja kuntien yhteinen yleiskaa- va, viranomaisten tulee järjestää ns. viranomaisneuvottelu, jossa viranomaiset yhdessä toteavat val- takunnallisten tai muiden kokonaisratkaisun kannalta keskeisten suunnittelutarpeiden olemassaolon (MRL 66§). Prusi (2013: 304) on todennut, että viranomaisneuvottelun tarkoituksena on varmistaa se, että kaavan laatija saa riittävän aikaisessa vaiheessa tietoonsa mm. ELY-keskuksen ja muiden viranomaisten näkemykset. Lisäksi Prusin (2013: 304) mukaan viranomaisneuvottelu on valtion viranomaisen ensisijainen keino, jolla se voi pyrkiä vaikuttamaan kuntakaavoitukseen nykyisen lain aikana. Viranomaisilla tarkoitetaan tässä tapauksessa mm. elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuk- sia (myöhemmin ELY-keskus) ja maakuntakaavan laadinnan yhteydessä myös kaavassa sivuttavien toimialojen ministeriöitä.

Olennaisena osana kaavanlaadinnan aloitusvaiheeseen kuuluu myös kaavan vireilletulosta tiedotta- minen (Ympäristöministeriö 2007: 21), jolloin osallistumis- ja arviointisuunnitelma saatetaan osal- listen nähtäville. Käytännön tiedottaminen toteutetaan merkittävien kaavahankkeiden tapauksessa alueella ilmestyvän lehden lehti-ilmoituksen, kunnanviraston ilmoitustaulun ja nykyään myös kun- nan verkkosivujen välityksellä (Ympäristöministeriö 2007: 21). Verkkosivuja ei voida kuitenkaan pitää ainoana tiedotuskanavana (Prusi 2013: 332). Laajuudeltaan vähäisten kaavahankkeiden osalta, jollaisia ovat esimerkiksi pienialaiset asemakaavamuutokset, ilmoitusmenettelyä on kevennetty.

Kaavan vireilletulosta voidaan tiedottaa myös ns. kaavoituskatsauksen yhteydessä. Kaavoituskatsa- us on kunnan tai maakunnan liiton vuosittain järjestämä tilaisuus, jossa esitellään merkitykseltään huomattavat kaava-asiat, jotka ovat joko jo vireillä tai ovat tulossa pian vireille (Ympäristöministe- riö 2007: 26). Kaavoituskatsauksessa esitellään myös ko. kunnan alueella olevat maakuntakaavan muutokset (Prusi 2013: 332) Maakuntakaavan laadinnassa aloitusvaihetta seuraa tavoitevaihe, jonka keskeisenä päämääränä on muotoilla maakuntakaavalle tavoitteet maakunnalliset suunnittelutarpeet, valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja osallisten tavoitteet huomioiden (Heikkonen & Irjala 2002: 12-13).

3.3.2 Valmisteluvaihe

Kaavanlaadinnan valmisteluvaiheessa kaavan tavoitteet tarkentuvat. Valmisteluvaiheessa selvite- tään eri toteutusvaihtoehtojen vaikutuksia erilaisin selvityksin ja laaditaan erilaisia vaihtoehtoja kaavaluonnoksen pohjaksi (Ympäristöministeriö 2007: 17). Näiden kerättyjen taustatietojen avulla laaditaan ns. kaavaluonnos, joka asetetaan valmisteluaineistoineen julkisesti nähtäville. Osallisille ja kuntalaisille varataan mahdollisuus mielipiteen esittämiseen. Tarvittaessa järjestetään myös erilli- siä, kaikille avoimia yleisötilaisuuksia, joissa kaavaluonnosta esitellään. Yleisötilaisuudessa osalli- set ja kuntalaiset voivat esittää kysymyksiä kaavanlaatijalle (Ympäristöministeriö 2007: 67). Tarvit- taessa myös kaavan valmisteluvaiheessa voidaan järjestää viranomaisneuvottelu ja kaavaluonnok- sesta voidaan pyytää lausuntoa muilta viranomaisilta.

3.3.3 Ehdotusvaihe

Ehdotusvaiheen aikana laaditaan ns. kaavaehdotus. Kaavaehdotuksen laadinnassa otetaan huomioon valmisteluvaiheessa kaavaluonnokseen kohdistetut mielipiteet ja lausunnot. Ehdotusvaiheeseen liittyy oleellisena osana ns. lausuntokierros, jonka puitteissa kaavanlaatija pyytää kaavatyypistä

riippuen lausunnot lainsäädännössä erikseen määritellyiltä viranomaisilta. Maakuntakaavan tapauk- sessa lausuntoja pyydetään sijaintialueen ELY-keskukselta, kaava-alueen kunnilta, kaavoitettavaan alueeseen rajoittuvien naapurimaakuntien liitoilta sekä niiltä ministeriöiltä, joiden toimialueiseen kaavassa esitetyt ratkaisut liittyvät (MRA 13§). Yleiskaavan tapauksessa lausunnot pyydetään ko.

alueen maakunnan liitolta ja siltä kunnalta, jonka alueella kaava sijaitsee (MRA 20§). Asemakaava- luonnoksesta pyydetään lausunto ko. alueen maakunnan liitolta, ELY-keskukselta, sijaintikunnalta ja tarvittaessa muilta toimialaltaan kaavaan liittyviltä viranomaisilta tai yhteisöiltä (MRA 28§). Pru- sin (2013: 313) mukaan lausunnon tarkoituksena on tarkastaa, kuinka aiemmin esitetyt näkökohdat on huomioitu kaavaehdotuksessa, ja onko taustalle jäänyt vielä sellaisia erityiskysymyksiä, joiden ratkaisemiseksi vaaditaan toimenpiteitä.

Ehdotusvaiheen lopuksi kaavanlaatija laatii varsinaiset kaava-asiakirjat, joita ovat kaavakartta mää- räyksineen ja kaavaselostus tarvittavine liitteineen. Kaava-asiakirjat asetetaan julkisesti nähtäville.

Osallisilla on myös ehdotusvaiheessa mahdollisuus saattaa oma mielipiteensä kaavanlaatijan tietoi- suuteen. Kaavaehdotusvaiheessa esitettyä mielipiteen ilmaisua kutsutaan yleensä termillä muistutus, johon kaavanlaatijan tulee mielipiteen jättäjän niin pyytäessä toimittaa kirjallinen vastine (Ympäris- töministeriö 2007: 19). Lisäksi valmisteluvaiheessa kaavaluonnoksesta annetuista muistutuksista ja lausunnoista laaditaan yhteenveto, joka kirjataan kaavaehdotukseen (Prusi 2013: 142)

3.3.4 Hyväksymisvaihe

Kaavan hyväksymisvaiheessa kaava saatetaan hyväksymispäätöksen tekevän hallinnollisen toimie- limen hyväksyttäväksi. Kuntakaavojen tapauksessa hyväksynnän tekee kunnanvaltuusto (MRL 37§

ja 52§), mutta vaikutukseltaan vähäisten kaavojen tapauksessa kunnanvaltuusto voi siirtää hyväk- synnän kunnanhallitukselle tai lautakunnalle (MRL 52§). Maakuntakaavan tapauksessa hyväksy- mispäätöksen tekee maakunnan liiton ylin toimielin, maakuntavaltuusto (MRL 31.1§). Aiemmin maakuntakaavan hyväksymispäätöstä seuranneesta maakuntakaavan vahvistamismenettelystä luo- vuttiin vuoden 2016 alussa (Ympäristöministeriö 2015).

Ennen varsinaista hyväksyntää, kaavaan voidaan tehdä vielä tarvittaessa muutoksia kaavasta ehdo- tusvaiheessa annettujen lausuntojen, muistutusten ja mahdollisesti hankittujen lisäselvitysten perus- teella. Mikäli muutokset ovat laajuudeltaan huomattavia, tulee kaava asettaa uudelleen nähtäville (Heikkonen & Irjala 2002: 17; Ympäristöministeriö 2007: 17), jolloin palataan käytännössä takaisin

ehdotusvaiheeseen. Olennainen osa osallisten vaikutusmahdollisuuksia on myös ns. muutoksenha- kumenettely, joka tarkoittaa osallisen valitusoikeutta hyväksytystä kaavapäätöksestä. Kuntakaavo- jen tapauksissa valitus kohdistetaan hallinto-oikeuteen (MRL 188.1§). Maakuntakaavoja koskevat valitukset osoitettiin aikaisemmin ympäristöministeriöön, mutta 1.2.2016 voimaan tullut maankäyt- tö- ja rakennuslain muutos (26/2016) muutti valituskäytäntöä siten, että nyt myös maakuntakaavois- ta tehty valitus osoitetaan hallinto-oikeuteen.

Muutoksenhaku onkin varsin yleisesti käytetty osallistumisen muoto, sillä esimerkiksi vuoden 2013 loppuun mennessä ympäristöministeriössä käsiteltyihin maakuntakaavoihin (yht. 45) on liittynyt keskimäärin 11 valitusta kaavapäätöstä kohti (Ympäristöministeriö 2014: 168). Yleiskaavoihin liit- tyneitä valituksia vuonna 2012 kohdistui lähes joka kolmanteen kaavapäätökseen ja asemakaavojen tapauksessa joka kymmenenteen (Ympäristöministeriö 2014: 167). Tilanne, jossa kaavapäätös ku- motaan tuomioistuimessa, on kuitenkin Malinin mukaan (2008: 22) varsin harvinainen, sillä esi- merkiksi asemakaavojen tapauksessa ainoastaan noin joka kymmenes valitus hyväksytään. Yleis- kaavojen tapauksessa vastaava luku on 17 % (Malin 2008: 22).

3.4 Maankäytön suunnittelun monet eri tasot 3.4.1 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat suomalaisen maankäytön suunnittelujärjestelmän ylin taso (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 194). Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden keskeisin tehtävä on varmistaa, että valtakunnallisesti merkittävät alueidenkäytön järjestämiseen ja suunnitte- luun liittyvät tavoitteet otetaan huomioon eri viranomaisten toiminnassa (Turunen 2003: 8). Valta- kunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ohjaavat ensisijaisesti maakuntatasolla toteutettavaa maankäy- tön suunnittelua. Joissain tapauksissa, joita ovat esimerkiksi strategiset laaja-alaista alueidenkäytön kehittämistä ohjaavat yleiskaavat, niillä voidaan ohjata myös kuntatasolla toteutettavaa maankäytön suunnittelua (Turunen 2003: 11-12). Asemakaavatasolle valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ulottuvat sellaisenaan varsin harvoin, mutta välillisesti hyvinkin usein mm. yleiskaavassa asetettu- jen ohjausvaikutusten muodossa. Tällä hetkellä voimassa olevat valtakunnalliset alueidenkäyttöta- voitteet on laadittu vuonna 2000 ja niitä on tarkastettu vuonna 2008 (Valtioneuvosto 2008). Ympä- ristöministeriö on hiljattain käynnistänyt valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden uudistuksen, jolla pyritään sopeutumaan muuttuneeseen suunnittelutilanteeseen (Ympäristöministeriö 2016a).

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet jaotellaan ns. yleis- ja erityistavoitteisiin. Yleistavoitteet on tarkoitettu sovellettavaksi ainoastaan ns. yleispiirteisessä kaavoituksessa. Tällä tarkoitetaan sitä, että yleistavoitteet huomioidaan erityisesti maakuntatasoisessa maankäytön suunnittelussa sekä kuntatasolla erityisesti yleiskaavassa (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 209). Suoraa rakentamista ohjaavaan asemakaavoitukseen yleistavoitteita ei sovelleta. Erityistavoitteita sovelletaan sen sijaan kaikkeen kaavoitukseen, ellei tavoitteen kohdalla ole esitetty jotakin pääsäännöstä poikkeavaa yksi- löintiä johonkin tiettyyn kaavamuotoon tai sen osaan (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 210). Suuri osa erityistavoitteista on osoitettu otettavaksi huomioon erityisesti maakuntatasolla toteutettavassa maankäytön suunnittelussa.

Valtioneuvoston päätöksessä (2008) valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on jaoteltu kokonai- suuksittain kuuteen eri kokonaisuuteen. Kokonaisuudet ovat seuraavat:

• Toimiva aluerakenne

• Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu

• Kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat

• Toimivat yhteysverkostot ja energiahuolto

• Helsingin seudun erityiskysymykset

• Luonto- ja kulttuuriympäristöinä erityiset aluekokonaisuudet

Toimivan aluerakenteen kokonaisuutta voidaan tarkastella yleistavoitteiden osalta mm. siten, että eri alueiden tulisi pyrkiä hyödyntämään alueen omia vahvuuksia ja pyrkiä yhtäältä edistämään elinympäristön laadun parantamista ja toisaalta luonnon voimavarojen kestävää hyödyntämistä (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 199). Lisäksi aluerakennetta pyritään kehittämään ns. monikes- kusmallin mukaisesti, jolloin keskeiseksi tekijäksi nousevat toimivat liikenneyhteydet eri osakes- kusten välillä, Helsingin seudun toimiessa kokonaisuuden runkona (Jääskeläinen & Syrjänen 2010:

199). Eheytyvän yhteiskuntarakenteen ja elinympäristön laadun kokonaisuudessa pyritään edistä- mään kestävän kehityksen ideologiaa kaikilla kestävyyden osa-alueilla. Keskiössä on olemassa ole- vien yhteiskuntarakenteiden maksimaalinen hyödyntäminen. Samalla pyritään parantamaan elinympäristön laatua mm. kiinnittämällä huomiota erityisesti ihmisten terveyteen vaikuttavien ris- kien ennaltaehkäisyyn, ja jo olemassa olevien terveyshaittojen ja -riskien poistamiseen. Kokonai- suuden tavoitteena on lisäksi erityisesti palveluiden saavutettavuuden parantaminen, johon pyritään mm. lisäämällä joukkoliikenteen käytettävyyttä, suosimalla liikennesuunnittelussa kevyttä liiken- nettä ja järjestämällä suurta liikkumistarvetta aiheuttavat palvelut hyvien julkisten liikenneyhteyksi-

en piiriin. Yhteiskuntarakenteen suunnittelussa pyritään lisäksi ottamaan huomioon sopeutumistarve ilmastomuutokseen. (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 199).

Kulttuuri- ja luonnonperinnön, virkistys- ja luonnonvarat -asiakokonaisuuden tavoitteilla pyritään turvaamaan suomalaisen kulttuuriperinnön säilyvyys tuleville sukupolville sekä edistämään luon- nonvarojen kestävää käyttöä (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 202). Ko. asiaryhmään kuuluu oleelli- sesti myös luonnon virkistys- ja suojeluarvojen turvaaminen maankäytön suunnittelun yhteydessä käytettävissä olevilla instrumenteilla (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 201) Toimivat yhteysverkos- tot ja energiahuolto -asiakokonaisuuden keskeisin tavoite on pyrkiä kehittämään olemassa olevia pääliikenneyhteyksiä ja -väyliä siten, että niiden kapasiteetti vastaa tulevaisuuden tarpeita mahdolli- simman hyvin. Lisäksi suositaan ympäristöystävällisiä ja liikenneturvallisuutta parantavia toimenpi- teitä (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 203). Energiahuollon osalta linjataan, että valtakunnallisen energiansiirtoverkon edellytykset ja muutostarpeet tulee turvata eikä toteutettavilla suunnittelurat- kaisuilla saa heikentää sähkönjakelun toimintavarmuutta.

Helsingin seudun erityiskysymykset -kokonaisuudessa pyritään linjaamaan niitä haasteita, joita vä- estön keskittyminen pääkaupunkiseudulle aiheuttaa. Väestön keskittyminen aiheuttaa ohjaustarvetta erityisesti mm. toimivan joukkoliikenteen ja riittävän asuntotuotannon näkökulmista (Jääskeläinen

& Syrjänen 2010: 205). Luonto- ja kulttuuriympäristöinä erityiset aluekokonaisuudet - asiakokonaisuuden keskeisin tavoite on linjata sitä, miten kehitetään ns. huomattavia luonnon- ja kulttuuriarvoja sisältäviä alueita. Tällaisiksi alueiksi valtioneuvoston päätöksessä (2008) on nimetty Saaristomeri, (Pohjanmaan) maankohoamisrannikko, Lapin tunturialueet ja Vuoksen vesistö. Kaik- kia em. huomattavia kulttuurisia ja luonnonarvoja sisältäviä alueita tulee kehittää niiden ominais- piirteitä vaalien. Esimerkiksi tunturialueiden alkuperäiskansoille, saamelaisille, tulee taata mahdol- lisuudet perinteisteisten saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen (Jääskeläinen & Syrjänen 2010:

207).

3.4.2 Maakuntakaava

Maakuntakaavoitus on maakuntien toteuttamaa alueidenkäytön suunnittelua, joka sijoittuu kuntien toteuttaman maankäytön suunnittelun ja valtakunnallisen suunnittelutason väliin (Pitkäranta 2002:

19). Maakuntakaavoituksen tärkein tehtävä on ohjata alueiden käyttöä ja kehittää yhdyskuntaraken- teen periaatteita maakunnan erityispiirteet huomioiden (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 220-221).

Maakuntakaavan laadinnassa huomioidaan yhtäältä valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja toi- saalta paikalliset eri intressiryhmien esittämät tavoitteet. Lopputuloksena syntyy maakuntakaava, jossa nämä eri intressiryhmien intressit on sovitettu yhteen oikeudellisesti sitovalla tavalla (Pitkä- ranta 2002: 3).

Maakuntakaavat laaditaan maakuntien liitoissa. Maakuntaliitto on alueella sijaitsevien kuntien muodostama kuntaliitto, jossa on edustus jokaisesta alueen kunnasta. Maankäyttö- ja rakennuslaissa maakuntien liittojen tehtäviksi on määritelty laatia maakunnan alueelle maakuntakaava, ylläpitää maakuntakaavaa todellista maankäyttöä vastaavana sekä kehittää maakuntakaavaa niiltä osin kuin maakuntatasolla tunnistetaan uusia tarpeita maankäytölle tai eri maankäyttömuotojen muutoksille.

Maakuntatasoiseen aluekehittämiseen liittyy vahvasti myös ns. maakuntasuunnitelman laatiminen, joka sekin on maakunnan liittojen toteuttamaa aluesuunnittelua (MRL 25.1§). Maakunnan liittojen ohella maakuntakaavan laadintaan osallistuu huomattava määrä muita eri toimijoita, esimerkiksi ELY-keskuksia, kunnalliset toimielimiä ja liike-elämän yksiköitä (Pitkäranta 2002: 14).

Maakuntakaavan laadinnan lähtökohtana on maakunnan liiton lakisääteisiin toimintoihin lukeutu- van maakuntasuunnitelman tavoitteiden alueellinen konkretisoiminen (Pitkäranta 2002: 16). Maa- kuntasuunnitelmassa, esimerkkinä Pirkanmaan maakuntasuunnitelma, voidaan esimerkiksi pyrkiä nykyistä eheämpään ja kestävämpään yhteiskuntarakenteeseen sekä parantaa yhteiskuntatoiminto- jen saavutettavuutta (Pirkanmaan liitto 2014: 15 ja 12). Maakuntakaavassa tämä tavoite konkreti- soidaan tunnistamalla ne maantieteelliset alueet, joilla maakuntasuunnitelmassa asetettuja strategi- sia tavoitteita voidaan toteuttaa, ja ohjata näiden alueiden jatkokehitystä tarvittavilla aluevarauksilla ja suunnittelumääräyksillä (Pirkanmaan liitto 2015: 7 ja 2, 29). Maakuntakaavoitukseen kohdistuvat suunnittelutarpeet on laajuudeltaan hyvin moninaisia. Maakuntakaavoituksessa otetaan huomioon yhtäältä kansainvälisiä suunnittelutarpeita erilaisten kansainvälisten sopimusvelvoitteiden muodos- sa ja toisaalta pureudutaan maakunnallisiin suunnittelutarpeisiin, ja siihen, miten ne ratkaistaan kes- tävästi ylikunnallisessa kontekstissa (Pitkäranta 2002: 22).

3.4.3 Yleiskaava

Yleiskaava on kunnan toteuttaman strategisen maankäytön suunnittelun ensisijainen väline. Maan- käyttö- ja rakennuslain 35.1 §:n mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteensovittaminen. Yleiskaavassa sovi- tetaan yhteen valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa ja maakuntakaavassa osoitettuja intresse-

jä paikallisten intressien kanssa (Salmi ym. 2006: 12). Kunnissa laaditaan yleensä ns. oikeusvaikut- teisia yleiskaavoja. Oikeusvaikutteisella yleiskaavalla tarkoitetaan sellaista yleiskaavaa, jossa esite- tyt ratkaisut ovat oikeudellisesti eri osapuolia sitovia. Keskeisin esimerkki tällaisesta ohjausvaiku- tuksesta on se, että yleiskaava ohjaa alempiasteisen asemakaavan laatimista eikä asemakaavassa esitetty ratkaisu voi olla yleiskaavasta poikkeava (Jääskeläinen & Syrjäinen 2010: 283). Lähtökoh- tainen periaate on, että kunnassa on voimassa kerrallaan vain yksi oikeusvaikutteinen yleiskaava (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 259). Joissakin tapauksissa voidaan laatia myös oikeusvaikutukse- ton yleiskaava, mikäli yleiskaavalla ei syystä tai toisesta haluta ohjata alempiasteista maankäytön suunnittelua (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 292).

Yleiskaavoja voidaan laatia eri tyyppisiksi riippuen siitä millaiset suunnittelutarpeet kaavanlaadin- nan taustalla vaikuttavat ja millaisia oikeusvaikutuksia kaavalla halutaan saavuttaa (Salmi ym.

2006: 21). Salmen ym. (2006: 21) mukaan yleiskaavat voidaan jakaa neljään ryhmään niiden ohja- usvaikutuksiin perustuen:

• Strateginen yleiskaava

• Yleispiirteinen aluevarausyleiskaava

• Yksityiskohtainen aluevarausyleiskaava

• Yksityiskohtainen aluevarausyleiskaava, joka ohjaa suoraan rakentamista ja muuta maan- käyttöä

Strategisessa yleiskaavassa keskitytään maankäytön suunnittelun päälinjoihin suunnittelualueella (Salmi ym. 2006: 27). Tällaisia maankäytön suunnittelun päälinjoja voivat olla esimerkiksi erilaiset yhteiskuntarakenteen tiivistämiseen tähtäävät suunnitelmat (Tampereen kaupunki 2016c: 14). Stra- tegisessa yleiskaavassa pyritään tuottamaan pitkän aikavälin ratkaisuja ja otetaan kantaa erityisesti erilaisiin periaatteellisiin kysymyksiin, joita alueen maankäytön suunnitteluun liittyy (Salmi ym.

2006: 28). Yleispiirteinen aluevarausyleiskaava on strategista yleiskaavaa tarkempi yleiskaavoituk- sen muoto, jota käytetään erityisesti alueidenkäyttötarpeiden yhteensovittamiseen (Salmi ym. 2006:

29). Yleispiirteisten aluevarausyleiskaavojen laadinnan taustalla on usein suunnittelutarpeita, jotka liittyvät yhteiskuntarakenteen eheyden parantamiseen tai tätä tukevan liikennejärjestelmän kehityk- sen ohjaamiseen (Salmi ym. 2006: 29).

Tarvittaessa yleiskaavalla voidaan ohjata maankäyttöä hyvinkin tarkasti, jolloin käytetään yksityis- kohtaista aluevarausyleiskaavaa. Tällainen kaava saattaa tulla kyseeseen sellaisissa tapauksissa,

joihin liittyy asemakaavoituksen hajanaisuutta (Salmi ym. 2006: 29). Asemakaavoituksen hajanai- suudella tarkoitetaan tässä yhteydessä sitä, että suunnittelualueen asemakaavat on laadittu yksittäis- ten hankkeiden lähtökohdista, jolloin kokonaisuuden hallinta ei ole ollut mahdollista asemakaavoi- tuksen puitteissa. Yksityiskohtaisen aluevarausyleiskaavan ohjausvaikutus voidaan tarvittaessa määritellä hyvinkin yksityiskohtaiseksi, jolloin sillä voidaan ohjata esimerkiksi tonttijakoa tai pysä- köinnin järjestämistä (Salmi ym. 2006: 29). Tarvittaessa yleiskaavalla voidaan ohjata myös suoraan rakentamista ja muuta maankäyttöä. Tällainen tilanne voi olla esimerkiksi ranta-alueilla, joilla ra- kennusluvan myöntämisen perusteena voidaan käyttää suoraan yleiskaavaa (Jääskeläinen & Syrjä- nen 2010: 291). Toinen tapaus, jossa yleiskaavalla on suora ohjausvaikutus, on maa-aineisten ot- toon liittyvä maankäyttö ja siihen liittyvä luvituskäytäntö (Maa-aineslaki 4.1§).

Em. jaottelun lisäksi yleiskaavoja voidaan laatia myös vaiheittain, jolloin maankäytön suunnittelua voidaan toteuttaa jonkin halutun osa-alueen järjestämiseksi (Salmi ym. 2006: 21). Esimerkkeinä tällaisista yleiskaavoista ovat tuulivoimayleiskaavat, joilla kunta voi ohjata tuulivoimatuotannon sijoittamista alueellaan sekä rantaosayleiskaavat, joilla kunta voi järjestää rantarakentamista sellais- ten vesistöjen ranta-alueilla, joille kohdistuu huomattavaa rakennuspainetta, ja jota on tarpeen ohja- ta kaavalla (Prusi 2013: 247). Rantaosayleiskaavaa ei tule sekoittaa ranta-asemakaavaan, joka on yleensä maanomistajan aloitteesta käynnistettävä asemakaavaprosessi (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 22). Eri tyyppisten yleiskaavojen sisältövaatimukset määritellään maankäyttö- ja rakennus- lain 39§:ssä ja niiden painoarvot vaihtelevat sen mukaan millaisia ohjauskeinoja kaavan tavoittei- den saavuttamiseksi käytetään. Kaavamerkintöjen ja -määräysten ohella kaava-asiakirjat voivat sisältää myös kevyempää ohjausta: suosituksia, tavoitteita ja tulkintaohjeita (Salmi ym. 2006: 32).

Joissakin tapauksissa kunnat voivat myös laatia yhteisen yleiskaavan, jolloin kaavan laatii yleensä esimerkiksi maakunnan liitto tai jokin muu kuntien yhteisesti muodostama toimielin (Jääskeläinen

& Syrjänen 2010: 298). Kuntien yhteinen yleiskaava tuli aikaisemmin saattaa ympäristöministeriön hyväksyttäväksi kuten maakuntakaavakin, mutta tästä velvoitteesta luovuttiin vuoden 2016 alussa (Ympäristöministeriö 2015).

Yleiskaavoja laadittaessa toteutetaan usein erilaisia selvityksiä, joiden tuottamaan tietoon perustuen kaavan sisältöä voidaan muokata ja ottaa huomioon eri kaavanlaadinnan vaiheissa. Yleiskaavoituk- sen yhteydessä toteutettavia selvityksiä on kahdenlaisia. Perusselvityksillä pyritään saamaan hank- kimaa tietoa suunnittelun lähtökohtien määrittämiseksi (Salmi ym. 2006: 37). Vaikutusselvityksillä pyritään puolestaan tunnistamaan millaisia vaikutuksia jonkin kaavassa esitetty toteutusvaihtoehto saa aikaan (Salmi ym. 2006: 37). Tässä tutkielmassa kehitettävä menetelmä liittyy osaltaan Tampe-

reen kaupungin kantakaupungin yleiskaava 2040 -hankkeeseen, jonka yhtenä keskeisimpänä tavoit- teena on kehittää yhteiskuntarakennetta vähähiilisempään suuntaan yleiskaavatasoisen maankäytön suunnittelun keinoin (Tampereen kaupunki 2016c: 7). Myös tämän kaavaluonnoksen taustalla on useita eri tyyppisiä selvityksiä.

3.4.4 Asemakaava

Asemakaava on kunnan toteuttaman yksityiskohtaisen maankäytön suunnittelun tärkein instrument- ti, jonka tarkkuus tulee olla yleiskaavatasoista suunnittelua tarkempi (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 306) Maankäyttö ja rakennuslain 50 §:n mukaan asemakaavan tarkoitus on alueiden käytön yksityiskohtainen järjestäminen siten, että sillä osoitetaan tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista mm. paikallisten olosuhteiden ja olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen näkökulmista. Asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon alueella mahdollisesti oleva oikeusvaikutteinen yleiskaava ja soveltuvilta osin myös maakuntakaava ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (Haapanala ym. 2003a: 14). Jääskeläisen ja Syrjäsen (2010) mukaan ase- makaavan laatimisella pyritään ehkäisemään suunnittelemattomasta rakentamisesta aiheutuvia epä- kohtia. Asemakaava on luonteeltaan ns. hallintopäätös, joka tarkoittaa sitä, että kaavassa esitetyt toimenpiteet ovat oikeudellisesti sitovia (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 302).

Asemakaavassa esitetään mm. kaavaan sisältyvien eri alueiden rajaukset, käyttötarkoitukset, sallittu kerrosneliömäärä ja tarvittaessa rakentamistapaa ja rakennusten sijoitusta koskevat päälinjat (Haa- panala ym. 2003a: 14). Asemakaavan paikoin hyvinkin tarkat ohjausvaikutukset ohjaavat suorasti mm. rakentamista ohjaavan lupamenettelyn toteutumista siten, ettei rakennuksen rakentamiseksi tarvittavaa rakennuslupaa voida myöntää, mikäli rakennus ei ole kaavassa osoitetun käyttötarkoi- tuksen mukainen (MRL 135.1 §). Asemakaavalla ohjataan rakentamista mm. siten, että asemakaa- vassa esitetyillä ratkaisuilla pyritään ylläpitämään mahdollisimman eheää kaupunki- ja maisemaku- vaa. Käytännössä tällä tavoitteella tarkoitetaan mm. sitä kuinka uudisrakennukset sijoitetaan jo olemassa olevan rakennuskannan joukkoon. Asemakaavalla pyritään osaltaan myös edistämään olemassa olevan rakennuskannan käyttöä ja suosimaan ns. hyvää rakennustapaa (Jääskeläinen &

Syrjänen 2010: 310). Jääskeläisen ja Syrjäsen (2010: 364-370) mukaan asemakaavan laadinnan taustalla vaikuttaa useita erilaisia oikeusperiaatteita, jotka voidaan luokitella seuraavalla tavalla:

1. Kestävän kehityksen periaate 2. Tarkentuvan suunnittelun periaate

3. Tarkoituksenmukaisen suunnittelun periaate 4. Historiallisen jatkuvuuden periaate

5. Yhtenäisen monimuotoisuuden periaate

6. Omaisuuden, normaalin, kohtuullisen ja järkevän käytön periaate

Kestävän kehityksen periaate on erittäin keskeinen koko maankäytön suunnittelujärjestelmän toi- minnan näkökulmasta ja tätä sivutaan jo maankäyttö- ja rakennuslain tavoitepykälässä (MRL 1§).

Kestävän kehityksen periaate korostuu maankäyttö- ja rakennuslain kontekstissa useassa eri asiayh- teydessä ja asemakaavan laadinnan tapauksessa kestävän kehityksen oikeusperiaate nähdään mm.

MRL 54 §:ssä määritellyllä elinympäristön heikentämiskiellolla (Jääskeläinen & Syrjänen 2010:

364). Kestävän kehityksen oikeusperiaatetta on myös kritisoitu sen väljyydestä, jossa lopullinen tulkinta jää yleensä lain soveltajan vastuulle (Prusi 2013: 139)

Tarkentuvan suunnittelun periaatteen mukaan kaavan ohjausvaikutus tarkentuu, kun alueen maan- käyttöä tarkastellaan eri kaavatasoilla (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 320). Periaatteen avulla var- mistetaan käytännössä se, että asemakaavan laadintavaiheessa otetaan huomioon myös laaja- alaisempia suunnitelmia, joilla on vaikutusta ko. alueen maankäyttöön. Tarkoituksen mukaisen suunnittelun periaatteella tarkoitetaan sitä, että alueet on osoitettava kaavassa sellaiseen tarkoituk- seen, joihin ne ominaisuuksiensa puolesta parhaiten sopivat (Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 365).

Asemakaavan tapauksessa tämä ilmenee mm. siten että kaavanlaatijan tulee laatia asemakaava riit- tävän laaja-alaisena eikä ns. postimerkkikaavana, jollaisiksi pienialaiset, valitusten myötä yleisim- min kumotut asemakaavat on nimetty Jääskeläisen ja Syrjäsen (2010: 30, 451) mukaan. Historialli- sen jatkuvuuden periaatteella pyritään vaalimaan rakennetun ja luonnonympäristön arvoja. Asema- kaavoituksen näkökulmasta tällä oikeusperiaatteella on vaikutus mm. siten, että sellaisia kaavoja, joissa hävitetään kulttuurisesti arvokkaita arvoja, ei voida hyväksyä (Jääskeläinen & Syrjänen 2010:

367).

Yhtenäisen monimuotoisuuden periaatteella tarkoitetaan Jääskeläisen ja Syrjäsen (2010: 368) kär- jistetyn määritelmän mukaan tilannetta, jossa arvioidaan, miten paljon uutta voidaan rakentaa, jotta elinympäristö paranee. Yhtenäisen monimuotoisuuden periaate onkin siis osin päällekkäinen histo- riallisen jatkuvuuden periaatteen kanssa. Omaisuuden normaalin, kohtuullisen ja järkevän käytön - periaatteella viitataan yksilön oikeuteen omistaa maata ja siihen liittyvään perustuslailliseen omai-

suudensuojaan. Periaatteen mukaan yksilön omaisuuden suojaan nojaavan omistusoikeuden vasta- painoksi yksilöllä on myös lainsäädännössä asetettuja velvoitteita alueen käyttämiseksi (Jääskeläi- nen & Syrjänen 2010: 370).

3.4.5 Rakennusjärjestys

Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n mukaisesti jokaisella kunnalla tulee olla rakennusjärjestys. Ra- kennusjärjestyksen ensisijainen tarkoitus on lain (MRL) mukaan antaa paikallisista oloista johtuvat suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, kulttuuri- ja luonnonarvojen huomioon ottamisen sekä hyvän elinympäristön toteutumisen ja säilyttämisen kannalta tarpeelliset määräykset. Rakennusjär- jestyksen laadinnassa korostuu siis erityisesti paikallisista lähtökohdista toteutettava sääntely (Jääs- keläinen & Syrjänen 2010: 156). Rakennusjärjestyksessä olevat säädökset eivät voi olla ristiriitaisia oikeusvaikutteisen yleiskaavan tai asemakaavan kanssa vaan rakennusjärjestyksen säädökset on usein tarkoitettu tulkittaviksi yhdessä em. kaavamuotojen määräysten kanssa (Jääskeläinen & Syr- jänen 2010: 159). Maankäyttö ja rakennuslain 15§:n mukaan rakennusjärjestystä laadittaessa osalli- silla, joita esimerkiksi koko kuntaa koskevan rakennusjärjestyksen tapauksessa ovat kaikki kunta- laiset, on oikeus tulla kuulluksi ja esittää mielipiteensä. Tarvittaessa mielipiteiden pohjalta muutettu rakennusjärjestys tulee asettaa uudelleen nähtäville. Lisäksi maankäyttö- ja rakennusasetuksen 6.3

§:n mukaan kuntien tulee lausunnot rakennusjärjestysehdotuksesta ELY-keskukselta, maakunnan liitolta ja sellaisilta kunnilta joiden alueiden käyttöön rakennusjärjestys saattaa vaikuttaa. Tärkeim- pänä pidetään erityisesti ELY-keskukselta pyydettävää lausuntoa. Ts. rakennusjärjestyksen laadin- taprosessissa noudatetaan samoja vaiheita, kun kaavaehdotuksen tapauksessa (Jääskeläinen & Syr- jänen 2010: 159). Rakennusjärjestyksen hyväksyy kunnanvaltuusto.

3.5 Numeeriset kaava-aineistot

3.5.1 Paikkatieto osana kaavanlaadintaprosessia

Paikkatietojärjestelmien merkitys maankäytön suunnittelussa on nykypäivänä suuri. Paikkatietojär- jestelmien avulla laadittavia ja ylläpidettäviä kaava-aineistoja voidaan kutsua numeerisiksi kaava- aineistoiksi. Kaavoitustyössä käytettäviä paikkatietoaineistoja voidaan tuottaa varsinaisten paikka- tietojärjestelmien lisäksi myös ns. CAD- ja BIM-sovelluksia hyödyntäen (Arala 2009: 22). Esimer- kiksi ympäristöministeriön (2002: 5) määritelmän mukaan numeerisella maakuntakaavalla tarkoite-