297397
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi yksityisistä ylei- sistä satamista annetun lain sekä kunnallisista satamajär- jestyksistä ja liikennemaksuista annetun lain kumoami- sesta
ESITYKSEN PÄÄSIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan kumottaviksi yksi- tyisistä yleisistä satamista annettu laki sekä kunnallisista satamajärjestyksistä ja liiken- nemaksuista annettu laki.
Kumpaankin lakiin sisältyy säännöksiä, joiden voidaan katsoa olevan ristiriidassa pe- rustuslain kanssa. Erilliselle satamalainsää- dännölle ei nykytilanteessa ole tarvetta. Jat-
kossa satamatoimintojen sääntely on tarkoi- tuksenmukaisinta järjestää kutakin erityisky- symystä koskevana asiakohtaisena sääntely- nä. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mah- dollisimman pian.
—————
PERUSTELUT
1 Nyky tila
Suomessa toimii nykyisin 49 satamaa, jois- sa käsitellään ulkomaanliikenteen tavaraa tai otetaan ja jätetään ulkomaanliikenteen mat- kustajia. Maassamme toimivat satamat voi- daan toiminnan järjestämismuodon ja avoi- muuden perusteella ryhmitellä kolmeen luokkaan: yleisiin kunnallisiin satamiin, ylei- siin yksityisiin satamiin ja yksityisiin sata- miin. Yksityiset satamat ovat käytännössä pääasiassa teollisuusyritysten omien kuljetus- ten hoitamiseen tarkoitettuja teollisuussata- mia. Suomen satamista 30 kuuluu Suomen Satamaliittoon, joka on yleisten kunnallisten ja yksityisten satamien toimialaliitto.
Kunnallisiin yleisiin satamiin sovelletaan lakia kunnallisista satamajärjestyksistä ja lii- kennemaksuista (955/1976) ja yksityisiin yleisiin satamiin lakia yksityisistä yleisistä satamista (1156/1994). Laki kunnallisista sa- tamajärjestyksistä ja liikennemaksuista sisäl- tää nykyisellään voimaantulosäännöksen li- säksi vain kaksi pykälää. Lain 1 §:n mukaan kunnallista satamaa varten on kunnanvaltuus-
ton hyväksyttävä satamajärjestys, jossa on tarpeelliset määräykset sataman käyttämises- tä ja satama-alueella noudatettavasta järjes- tyksestä. Lain 1 §:n 2 momentin mukaan sa- tamajärjestyksessä voidaan sen rikkomisesta määrätä sakko, jonka tuomitsee yleinen ali- oikeus. Lisäksi lain 2 §:ssä on mahdollistettu yleisestä liikenteestä kunnalle suoritettavien maksujen periminen ilman tuomiota tai pää- töstä siinä järjestyksessä kuin verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin sääde- tään.
Vuoden 1994 loppuun asti Suomessa oli voimassa niin sanottujen vanhojen kaupunki- en erioikeus satamanpitoon. Tämän kumoa- misen yhteydessä säädettiin laki yksityisistä yleisistä satamista. Lain 1 §:ssä kunnalliset satamat on suljettu pois soveltamisalasta ja 2 § sisältää yksityisen yleisen sataman määri- telmän. Kuten kunnallista satamaa varten, tu- lee myös yksityisellä yleisellä satamalla lain 4 §:n mukaan olla kunnanvaltuuston hyväk- symä satamajärjestys, jossa on tarpeelliset määräykset sataman käyttämisestä ja satama- alueella noudatettavasta järjestyksestä. Sa-
moin yleistä yksityistä satamaa koskevassa satamajärjestyksessä voidaan lain 5 §:n mu- kaan sen rikkomisesta määrätä sakko, jonka tuomitsee yleinen alioikeus.
Yksityisistä yleisistä satamista annetun lain 3 §:ssä säädetään, että sataman perustami- seen ja olennaiseen laajentamiseen on saata- va valtioneuvoston yleisistunnon lupa, joka voidaan 2 momentin mukaan myöntää, mikä- li siihen on perusteltua aihetta. Pykälän 3 momentin mukaan luvassa voidaan asettaa sataman perustamiselle tarpeellisia ehtoja.
Lain 6 §:ssä on lisäksi säännös, jonka mu- kaan sataman pitäjällä on oikeus periä sata- man käyttämisestä maksua. Luvan myöntä- misen kriteereistä tai ehtojen laadusta ei ole tarkempia säädöksiä.
Erityislait eivät koske yksityisiä teollisuus- satamia, joten ne perivät maksuja ja valvovat alueellaan omistajan oikeudella. Satamia koskevaa lainsäädäntöämme on tulkittu siten, ettei se aseta estettä käsitellä toisen tavaraa tai aluksia korvausta vastaan myös yksityi- sessä satamassa. Yleisiä satamia koskevan erityislainsäädäntömme mukaan yleisten sa- tamien tulisi olla avoimia kaikille. Käytän- nössä avoimuus ei kuitenkaan ole mahdollis- ta, sillä kaikkea liikennettä ei yleisissäkään satamissa voida ottaa vastaan.
2 Ehdo tetut muuto kset
Esityksessä ehdotetaan, että kumotaan yk- sityisistä yleisistä satamista annettu laki ja kunnallisista satamajärjestyksistä ja liiken- nemaksuista annettu laki.
Kumpaankin voimassa olevaan Suomen sa- tamia koskevaan erityislakiin sisältyy sään- nöksiä, joiden voidaan katsoa olevan ristirii- dassa perustuslain kanssa. Lakiin kunnallisis- ta satamajärjestyksistä ja liikennemaksuista sisältyy satamajärjestyksen rikkomista kos- keva rangaistussäännös, jonka perustuslain- vastaisuuteen myös eduskunnan oikeusasia- mies on kiinnittänyt huomiota. Kunnallisista satamajärjestyksistä ja liikennemaksuista an- netun lain 1 §:ssä on säädetty mahdollisuus määrätä satamajärjestyksessä sen rikkomises- ta sakko. Vastaava säännös on myös yksityi- sistä yleisistä satamista annetun lain 5 §:ssä.
Säännöksiä voidaan pitää ongelmallisina pe-
rustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta.
Satamia koskeville erityislaeille ei ole Suomessa enää tarvetta. Merkittävä osa Suomen satamista on perinteisesti ollut kun- tien omistamia ja ylläpitämiä. Kilpailuneutra- liteetin vaatimuksien takia kunnalliset sata- mat muuttavat toimintamuotonsa yhtiöiksi.
Kilpailuneutraliteetin vaatimusten lisäksi on otettava huomioon EU:n valtiontukisääntelyn vaatimukset. Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa on useita artikloita, joilla pyritään varmistamaan tasavertaiset kilpailuedellytykset kaikille. Selkeimmin tä- mä ilmenee sopimuksen 106 artiklasta, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät saa toteuttaa tai pi- tää voimassa mitään toimenpidettä, joka kos- kee julkisia yrityksiä tai erityisoikeuden tai yksinoikeuden jäsenvaltiolta saaneita yrityk- siä, ja joka on ristiriidassa sopimuksen, eten- kin sen kilpailumääräysten kanssa. Euroopan unionin komissio on 11. päivänä joulukuuta 2007 tehnyt Suomelle osoitetun osittain kiel- teisen päätöksen Valtion tuki N:o C 7/2006, jonka kielteinen osa koskee Tieliikelaitoksen (Destia Oy:n) saamaa valtiontukea. Komissio pitää kiellettynä valtiontukena liikelaitoksen konkurssisuojaa ja poikkeavaa verokohtelua.
Komissio katsoi päätöksessään, että kyse oli kielletystä valtiontuesta, koska konkurssi- lainsäädäntöä ei sovelleta liikelaitokseen ja koska vapautus yhteisöverosta muodostaa kilpailua vääristävän valtiontuen, jota ei voi- da perustella verojärjestelmän luonteella ja rakenteella.
Euroopan unionin komission päätöksen vuoksi myös kunnallisia liikelaitoksia oli tar- koitus muuttaa osakeyhtiöiksi, mukaan luki- en kunnalliset satamat. Tämän pohjalta kun- talakiin (365/1995) tehtiin merkittävä muu- tos, joka kohdistui satamatoimintoihin. Lain muutoksen seurauksena kunnat joutuvat yh- tiöittämään satamia. Uuden 2 a pykälän (626/2013) mukaan kunnan hoitaessa 2 §:ssä tarkoitettua tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla sen on annettava tehtävä osake- yhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus). Sa- tamatoiminta merialueilla on kannattavaa ei- kä yhtiöittäminen vaaranna satamapalveluja.
Nykyisen satamalainsäädäntömme keskei- sin sisältö voidaan tiivistää kahteen seikkaan:
1. satamilta edellytettävään satamajärjestyk- seen ja 2. valtuutukseen periä satamissa mak- suja sataman käyttämisestä.
Yleisillä satamilla tulee olla kunnanval- tuuston hyväksymä satamajärjestys, jossa on oltava tarpeelliset määräykset sataman käyt- tämisestä ja satama-alueella noudatettavasta järjestyksestä. Tämä osa on tarpeeton tai mo- ninkertaista sääntelyä, koska satamat ovat muun muassa turvatoimivaatimuksiensa takia rajattuja alueita, joille pääsyä on valvottava, ja joilla noudatettavasta järjestyksestä aluetta hallitsevan satamanpitäjän on vastattava. Sa- tamanpitäjä toimii alueella isännänoikeudel- la. Satamanpitäjällä itsellään on intressi mää- rätä satama-alueella noudatettavasta järjes- tyksestä ja laivan saapuessa satamaan nou- dattaa laivayhtiö edustajineen satamanpitäjän antamia ohjeita ja määräyksiä suoraan sopi- muksen nojalla. Erillinen satamajärjestystä koskeva lainsäädäntö on näin ollen tarpeeton.
Satamanpitäjän oikeus periä satamassa maksuja sataman käyttämisestä on nykyisin perustettu yleisiä satamia koskevaan erityis- lainsäädäntöön. Yksityisistä yleisistä sata- mista annetun lain 6 §:ssä on tästä nimen- omainen säännös. Kunnallisissa satamayhti- öissä perittäviin maksuihin puolestaan on so- vellettu kunnallisista satamajärjestyksistä ja liikennemaksuista annetun lain 2 §:ää, jossa on samalla mahdollistettu myös maksujen periminen ilman erillistä tuomiota. Kunnalli- sissa satamissa perittävät maksut on tulkittu julkisoikeudellisiksi maksuiksi, vaikka käy- tännössä maksujen periminen ei ole tapahtu- nut kaikilta osin julkisoikeudellisia maksuja koskevien vaatimusten mukaisesti. Maksujen julkisoikeudellisesta luonteesta ja yhteisöoi- keuden vaatimuksista on seurannut samalla maksujen hinnoitteluperusteiden joustamat- tomuuteen liittyviä ongelmia. Jatkossa sata- missa perittävät maksut olisivatkin yksityis- oikeudellisia ja kaupallisia palvelumaksuja, jotka määräytyvät vapaasti kilpailluilla markkinoilla vallitsevien yleisten periaattei- den mukaisesti. Erillistä lainsäädäntöä sata- massa perittävien maksujen osalta ei näin oli- si enää tarpeen säilyttää. Samalla poistettai- siin myös perustuslain kannalta ongelmalli- nen mahdollisuus maksujen perimiseen ilman tuomiota tai päätöstä.
Lakiin kunnallisista satamajärjestyksistä ja liikennemaksuista sisältyy 2 §:n säännös, jonka mukaan yleisestä liikenteestä kunnalle suoritettavat maksut saadaan periä ilman tuomiota tai päätöstä siinä järjestyksessä kuin verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoi- min säädetään. Kyseinen säädös on ongel- mallinen perustuslain 21 §:n oikeusturvasää- döksen valossa. Lainkohdan mukaan, jokai- sella tulee olla oikeus saada asiansa käsitel- lyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta vii- vytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomio- istuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksi- aan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltä- väksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukai- sen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon ta- keet ovat lailla turvatut. Satamalainsäädän- nön kumoamisen myötä satamissa perittäisiin vain yksityisoikeudellisia palvelumaksuja, joiden periminen tapahtuisi normaalien mak- sujen perintää ja ulosottoa koskevien sääntö- jen ja periaatteiden mukaisesti.
Tarkempi satamatoimintoja koskeva sään- tely Suomen lainsäädännössä on hajallaan eri laeissa ja asetuksissa. Satamatoimintaan vai- kuttavaa sääntelyä on muun muassa ympäris- töön, turvallisuuteen, vaarallisten aineiden käsittelyyn ja kuljetuksiin sekä terrorismin torjuntaan ja turvatoimiin liittyen. Satamia koskevat määritelmät ovat vaihdelleet sää- döksestä riippuen, eikä satamista ole enää tarpeen säätää omissa erityislaeissaan, vaan jatkossa satamatoimintojen sääntely on tar- koituksenmukaisinta järjestää kutakin eri- tyiskysymystä koskevan alakohtaisen säänte- lyn kautta. Suomen satamalainsäädännön ajantasaistamiseksi riittää, että kumotaan laki yksityisistä yleisistä satamista sekä laki kun- nallisista satamajärjestyksistä ja liikenne- maksuista.
3 Esity ksen vaikutukset
Lakien kumoamisella ei ole välittömiä ta- loudellisia vaikutuksia eikä vaikutuksia val- tion talousarvioon.
Lakien kumoaminen vapauttaa satamat toimimaan joustavammin markkinoiden eh-
doilla. Lakien kumoaminen voi hieman vä- hentää satamiin kohdistuvaa hallinnollista työtä. Varsinaiseen satamatoimintaan ja me- ri- tai sisävesikuljetuksiin lakien kumoami- sella ei ole vaikutusta.
4 Asia n valmistelu
Liikenne- ja viestintäministeriö on aiem- min asettanut ajalle 1.5.2008–31.3.2009 työ- ryhmän selvittämään satamalainsäädännön uudistamista. Erityiskysymyksiä, joiden sääntelytarvetta tuolloin arvioitiin, olivat yk- sityisten yleisten satamien luvanvaraisuus, rangaistussäännökset, viranomaistoimintojen erottaminen, julkisoikeudellisten maksujen periminen osakeyhtiömuotoisten satamien toimesta, satamien liikelaitos-muoto, satami- en ulkomainen omistus ja huoltovarmuus, tarve säännellä julkisoikeudellisten maksujen määräytymisen perusteista hinnoitteluperiaat- teista ja maksujen alentamisperiaatteista, sa- tamanpitäjän toimivalta sekä eri määritelmi- en tarpeellisuus. Työryhmä ei antanut loppu- raporttia, vaan asia jäi odottamaan liikelaitos- ten yhtiöittämistä koskevaa valtiovarainmi- nisteriön esitystä. Valmistelua kuitenkin jat- kettiin. Hallituksen esitys on valmisteltu lii- kenne- ja viestintäministeriössä.
Esitysluonnoksesta on pyydetty lausunnot:
sisäasiainministeriö, valtiovarainministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, ympäristöminis- teriö, Liikenteen turvallisuusvirasto, Liiken- nevirasto, Tullihallitus, Kuntaliitto, Huolinta- liikkeiden Liitto, Julkisten ja hyvinvointialo- jen liitto JHL, Satamatyönjohtajat, Elinkei- noelämän keskusliitto, Suomen Matkustaja- laivayhdistys ry, Suomen Yrittäjät ry, Sata- maoperaattorit ry, Auto- ja Kuljetusalan
Työntekijäliitto AKT ry, Ahvenanmaan maakunnan hallitus ja Suomen satamaliitto.
Lausunnot saapuivat seuraavilta tahoilta: työ- ja elinkeinoministeriö, sisäasiainministeriö, valtiovarainministeriö, Liikenteen turvalli- suusvirasto, Liikennevirasto, Auto- ja kulje- tusalan työntekijäliitto AKT, Elinkeinoelä- män keskusliitto EK, Julkisten ja hyvinvoin- tialojen liitto JHL ry, Kuntaliitto, Satamaope- raattorit ry, Suomen huolintaliikkeiden liitto ry, Suomen Satamaliitto, Ahvenanmaan maakunnan hallitus, Haminan kaupunki, Kotkan kaupunki, Suomen Yrittäjät ry ja HaminaKotka Satama Oy.
Lausuntojen antajat jakaantuivat tasaisesti esityksen kannattajiin, esityksen vastustajiin ja niihin, jotka eivät lausuneet asiasta. Esi- tyksen vastustajat pitävät tärkeänä, että on satamajärjestys, satamia koskeva erityislain- säädäntö ja laajempi vaikutusten arviointi sa- tamalakien kumoamisen seurauksista. Ku- mottavilla laeilla ei käytännössä ole vaiku- tusta sataman pitoon. Sataman voi perustaa tai lopettaa nykyisten lakien sitä estämättä.
Lisäksi, kuntalain muutosten seurauksena kunnat joutuvat yhtiöittämään satamia, ja sa- tamat toimivat yhtiöittämisen jälkeen liike- toiminnallisin perustein.
5 Voimaantulo
Laki ehdotetaan tulemaan voimaan mah- dollisimman pian.
Edellä esitetyn perusteella annetaan edus- kunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdo- tus:
Lakiehdotus
Laki
yksityisistä yleisistä satamista annetun lain sekä kunnallisista satamajärjestyksistä ja liiken- nemaksuista annetun lain kumoamisesta
Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:
Tällä lailla kumotaan yksityisistä yleisistä 1 § satamista annettu laki (1156/1994) ja kunnal- lisista satamajärjestyksistä ja liikennemak- suista annettu laki (955/1976).
Tämä laki tulee voimaan päivänä 2 § kuuta 20 .
—————
Helsingissä 13 päivänä marraskuuta 2014
Pääministeri
ALEXANDER STUBB
Liikenne- ja kuntaministeri Paula Risikko
