Päästökauppa ilmasto- politiikan välineenä
Juha Honkatukia Tutkimusjohtaja
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus
1 Johdanto
I
lmastonmuutoksen hillitseminen edellyttää fossiilisten polttoaineiden ja raaka-aineiden käytön rajoittamista. Päästöjen rajoittamisesta on pyritty sopimaan Yhdistyneiden Kansakun- tien ilmastosopimuksessa ja sen alaisessa Kio- ton pöytäkirjassa. EU-maiden vähennystavoi- te on Kioton pöytäkirjan mukaan 8 prosenttia vuoden 1990 kasvihuonekaasujen tasosta. EU- maat ovat sopineet päästöjen rajoittamisesta yhteisvoimin ja määrittäneet EU:n sisäisessä taakanjaossa kullekin jäsenmaalle tulevan vä- hennystavoitteen. Suomen päästöt on sopi- muksen mukaan rajoitettava vuoden 1990 ta- solle vuosien 2008–2012 aikana.On selvää, että päästöjen rajoittamisella tu- lee olemaan merkittäviä vaikutuksia talouskas- vuun ja talouden rakenteisiin. Vaikutuksia voi- daan kuitenkin lieventää edistämällä päästöjen rajoittamisen kustannustehokkuutta. Eräs kei- no lisätä päästöjen rajoittamisen kustannuste- hokkuutta on päästökauppa. EU:n laajuinen päästökauppa on ollut käytössä vuoden 2005 alusta. Ensikokemukset järjestelmästä ovat kui- tenkin olleet ristiriitaisia. Päästöoikeuksien
hinnat ovat kohonneet huomattavasti ennakoi- tua korkeammiksi ja etenkin sähkökuluttajien energialasku on selvästi kallistunut.
Päästökaupan vaikutuksia Suomen talou- teen on arvioitu monissa tutkimuksissa. Näis- sä arvioissa on korostunut taloudellisten oh- jauskeinojen valinta sekä ilmastopolitiikan kus- tannustehokkuuden että esimerkiksi energia- politiikan erilaisten tavoitteiden yhteensovitta- misen kannalta. Ilmastopolitiikkaan liittyy ni- mittäin monia ohjauskeinoja ja toimenpiteitä, joiden vaikutus ei välttämättä ole samansuun- tainen. Ilmastonmuutoksen torjunnan kannal- ta keskeisellä energiaverotuksella on lisäksi ol- lut kansallisia tavoitteita, jotka eivät välttämättä ole liittyneet suoranaisesti ympäristöön. Pääs- tökauppa ja muut uudet ohjauskeinot ovat tuo- neet uusia haasteita ohjauskeinojen soveltami- selle ja yhteensovittamiselle. Tässä artikkelissa luodaan katsaus päästökaupan vaikutuksista tehtyihin arvioihin ja tuodaan esille niitä on- gelmia, joita päästökaupan muihin ohjauskei- noihin kytkeytymiseen liittyy.
2 Päästökaupan kansan- taloudelliset vaikutukset
Päästökaupan keskeinen vaatimus on, että sen piiriin kuuluvat toimipaikat tai yritykset joutu- vat vuosittain luovuttamaan viranomaisille päästöjään vastaavan määrän päästöoikeuksia.
Päästöoikeuksien kauppa yritysten välillä on sallittua, mutta jos päästöoikeudet eivät riittäisi kattamaan toteutuneita päästöjä, maksettavaksi tulisi sakko, joka vuosien 2005–2007 aikana olisi 40 €ja sen jälkeen 100 €hiilidioksiditon- nilta. Tämän lisäksi yritys joutuisi vielä hank- kimaan puuttuvat päästöoikeudet. Päästökaup- padirektiivin mukaan valtaosa päästöoikeuksis- ta luovutetaan ns. alkujaossa yrityksille ilmai- seksi, minkä jälkeen yritykset voivat käydä oi- keuksista kauppaa.
Päästökauppa kattaa massan ja paperin tuo- tannon, öljynjalostuksen ja pääosan raudan ja teräksen tuotannosta sekä rakennusmateriaa- lien ja sementin tuotannosta. Sähkön ja läm- mön tuotannon osalta kaupan piiriin kuuluvat polttoaineteholtaan yli 20 MW:n tehoiset lai- tokset. Suomessa kauppa kattaisi hiilidioksidi- päästöistä noin kaksi kolmasosaa.
Päästökaupan vaikutus yritysten toimintaan syntyy päästöoikeuden hankkimisesta ja hallus- sapidosta aiheutuvista kustannuksista. Päästö- kauppa vaikuttaa tuotannon rajakustannuksiin täydellä päästöoikeuden hinnalla, tuotannon ominaispäästöistä riippuen. Tähän päästökau- pan ohjaava vaikutus perustuukin: fossiilisten polttoaineiden suhteellisen kustannuksen nou- su kannustaa vähentämään niiden käyttöä ja mahdollisuuksien mukaan korvaamaan niitä muilla tuotannontekijöillä. Rajakustannusten nousu vaikuttaa myös tuotannon tasoon ja kan- nattavuuteen heikentämällä hintakilpailuky- kyä. Vaikutus riippuu siitä, missä määrin vien-
tihinnoilla on vaikutusta kysyntään, ja toisaal- ta siitä, kuinka suoraviivaisesti kustannusten muutokset siirtyvät tuotteiden hintaan. Monet päästökaupan piiriin kuuluvat laitokset toimi- vat maailmanmarkkinahintojen ottajina, jolloin kustannusten siirtäminen hintaan ei ole mah- dollista. Tällöin päästökauppa heikentää nii- den kannattavuutta ja on mahdollista, että jot- kin yritykset Euroopassa voivat tästä syystä jou- tua lopettamaan toimintansa. Päästökauppajär- jestelmän vastikkeetta toteutettava alkujako voidaan nähdä yrityksenä lieventää kannatta- vuuden heikkenemisestä aiheutuvia vaikutuk- sia siten, että polttoaineiden hinnan noususta aiheutuvat kannustimet päästöjen vähentämi- seen kuitenkin vaikuttavat yritysten polttoaine- valintoihin.
Päästökiintiöiden alkujako määrittelee epä- suorasti päästöjen vähentämistarpeen myös kaupan ulkopuolelle jäävillä toimialoilla. Tämä päästöjen ”isojako” vaikuttaa päästökaupasta tehtyjen tutkimusten mukaan ratkaisevasti päästökaupan edullisuuteen. Isojako on kus- tannustehokas, kun se tasaa kauppaa käyvien ja muiden toimialojen päästöjen rajoittamisen rajakustannukset. Tutkimusten mukaan sellai- nen päästöoikeuksien jako, joka johtaisi suu- riin eroihin päästöjen rajoittamisen rajakustan- nuksissa kotimaisten toimialojen välillä, voisi lisätä ilmastopolitiikan kokonaiskustannuksia päästökaupasta huolimatta (Honkatukia, Kemppi, Joutsenvirta ja Perrels 2003). Pääs- tökauppa ei välttämättä riitä kustannuseroja ta- saamaan, koska se ei koske kaikkia toimialoja.
Tämä nostaa esille vaikeasti ratkaistavia kysy- myksiä siitä, kuinka kaupan ulkopuolisten sek- torien ohjaus olisi toteutettava ja kuinka voi- taisiin taata päästökauppaa käyvien ja muiden toimialojen tasapuolinen kohtelu.
Päästökaupan vaikutuksia on arvioinut
koko kansantalouden kannalta Honkatukia (2004). Tutkimuksen mukaan päästöjen rajoit- tamisen kustannukset koko kansantaloudelle riippuvat ennen kaikkea päästöoikeuden hin- nasta, eivät suuresti siitä, millä alkujaolla pääs- töoikeuksien jako päästökauppasektorin sisäl- lä toteutettaisiin. Ne teollisuudenalat, joiden kustannusrakennetta päästökauppa muuttaisi eniten, kärsisivät kuitenkin hintakilpailukykyn- sä heikkenemisestä. Eniten tämä vaikutus koh- distuisi metallien valmistukseen ja energiantuo- tantoon.
3 Päästökaupan ja energiaverojen yhteensovittaminen
Päästökauppa muuttaa ilmastopolitiikkaa var- sin perusteellisesti. Se lisää mahdollisuuksia kustannustehokkaaseen päästöjen rajoittami- seen, mutta rajoittaa toisaalta muun kotimai- sen energiapolitiikan mahdollisuuksia. Päästö- kauppadirektiivi ei sinänsä rajoita muiden oh- jauskeinojen käyttöä, mutta kun päästökaup- pa lisää ilmastopoliittisen ohjauksen kustan- nustehokkuutta, aiheutuu esimerkiksi energia- verotuksesta kustannustehokkuutta heikentä- vää, osittain kaksinkertaista ohjausta. Jos pääs- tökauppa korvaisi nykyisen energiaverotuksen päästökauppasektorilla, poistuisivat ilmastota- voitteen kanssa ristiriidassa olevat verotuksen poikkeukset. Toisaalta ilmaisjakoon perustuva päästökauppa lisää verojärjestelmäkustannuk- sia vähentämällä verojen takaisinkierrätyksen mahdollisuutta ja luomalla tarpeen kompensoi- da vähenevää energiaverokertymää muiden ve- rojen avulla.
Oman osansa energiaverotuksen ja päästö- kaupan yhdistämisen vaikeudesta tuottavat energiaverotuksen muut kuin ilmastopoliittiset tavoitteet. Energiaverotuksellahan on ollut il-
mastopoliittisten tavoitteiden lisäksi monia muitakin, esimerkiksi kotimaisen energiahuol- lon monipuolisuuden turvaamaan pyrkiviä, ta- voitteita. Käytännössä energiaverotuksessa on sovellettu poikkeuksia, jotka ovat heijastaneet verotukselle asetettuja muita kuin ympäristö- poliittisia tavoitteita. Yksittäisten ohjauskeino- jen osalta voidaan teoreettisesti näyttää, että poikkeukset yleensä lisäävät tehokkuustappioi- ta koko talouden tasolla, mutta vähentävät yk- sittäisen toimialan kohtaamia sopeutumiskus- tannuksia. Vastapainoksi poikkeukset saattavat edistää energiaverotuksen muiden tavoitteiden toteutumista. Niinpä ohjauskeinojen yhteenso- vittamisessa on pitkälti kyse kompromisseista osittain ristiriitaisien päämäärien välillä.
Honkatukia, Forsström ja Tamminen (2003) arvioivat niitä ohjausvaikutuksia, joita energia- veroilla olisi päästökaupan yhteydessä. Tutki- muksessa oletetaan, että veroista joko luovut- taisiin tai ne jätettäisiin päästökauppasektoril- la voimaan. Luopumisen yhteydessä veroker- tymän muutos kompensoitaisiin joko sähköve- ron tai tuloverojen korotuksen kautta. Näistä jälkimmäinen vaihtoehto olisi koko kansanta- louden kannalta selkeästi huonoin. Kahdella muulla vaihtoehdolla sen sijaan on enemmän vaikutusta energiajärjestelmään kuin koko kan- santalouteen. Päästökauppa nostaisi yhteistuo- tannon ja uusiutuvien energianlähteiden osuut- ta sähkön ja lämmön tuotannossa.
Koska päästökauppa vaikuttaa kaikkien pii- rissään olevien toimialojen kustannuksiin, on selvää, että sen vaikutukset kertautuvat, kun näiden toimialojen tuotteita käytetään välituot- teina. Merkittävin tämä vaikutus on sähkön hinnassa. On selvää, että päästökauppa nostaa fossiilisin polttoainein tuotetun sähkön tuotan- tokustannuksia. Tämä heijastuu sähkön mark- kinahinnan nousuna. Taulukkoon 1 on koottu
sähkön tuotantokustannusten muutos eräillä tuotantotekniikoilla (Honkatukia, Forsström ja Tamminen 2003).
Taulukon perusteella kalleimpien tuotanto- muotojen kustannukset nousevat varsin sel- västi, ja tämä heijastuu kohonneena sähkön hintana koko pohjoismaisella sähkömarkkina- alueella. Sen sijaan vesi- ja ydinvoimaan ja uusiutuvia energianlähteitä käyttävien tuo- tantomuotojen kustannuksiin päästökauppa ei vaikuta. Niinpä voidaan sanoa, että päästö- kauppa synnyttää näille tuotantomuodoille yli- määräisiä voittoja. Voitot kasvavat myös osalla fossiilisia polttoaineita käyttävästä tuotannos- ta. Voitot on koettu ongelmallisiksi, saavathan sähköntuottajat päästökaupan yhteydessä mer- kittävän summan vastikkeetta jaettavien pääs- töoikeuksien muodossa. Niinpä voittojen ve- rottamistakin on ehdotettu. Voittojen verotta- misella ei kuitenkaan voida vaikuttaa sähkön hinnanmuodostukseen sinänsä. Niinpä voitto- jen verottamisella, sikäli kuin vero voidaan to- teuttaa tavalla, joka ei entisestään nosta hintoja, voidaan lähinnä vaikuttaa tulonjakoon (Hon- katukia 2004).
4 Päästökaupan ja muiden jousto- mekanismien yhteensovittaminen Kioton ilmastosopimus ja Euroopan päästö- kaupan yhteyteen kaavailtu ns. linkkidirektiivi mahdollistavat sen, että osa päästöjen rajoitta- misesta voidaan toteuttaa muualla kuin koti- maassa, kuten päästökaupan avulla EU-maiden välillä, muiden ilmastosopimukseen liittynei- den maiden välillä, yhteistoteutuksena uusissa jäsenmaissa tai kehitysmaissa puhtaan kehityk- sen mekanismeilla.
Joustomekanismit eivät vielä ole laajamittai- sessa käytössä, mutta niihin on varauduttava jo nyt, koska Kioton sitoumuskautta koskevan päästökaupan valmistelun yhteydessä vuonna 2006 on otettava kantaa myös siihen, miten suuri osa päästöjen vähennyksistä tullaan hoi- tamaan joustomekanismien avulla. Keskeiset kysymykset tässä valmistelussa koskevat jous- tomekanismeille varattua roolia ja valtion osal- listumista joustomekanismien käyttöön.
Valtio joutuu osallistumaan joustomekanis- mien käyttöön vähintäänkin rekisteriviran- omaisena ja päästötaseesta vastuullisena. Jous- tomekanismit edellyttävät valtion osallistumista myös hankkeiden vaatimien valtiosopimusten kautta, joissa määritellään joustomekanismien käytön vaatimien rekisterien ylläpitäminen ja erilaiset tarkistus- ja hyväksymiskäytännöt. Li- säksi valtio on vähennysten toteutumisriskin takaaja – myyjämaan täytyy vastata päästökiin- tiön toteutumisesta silloin, kun maasta myy- dään päästöjä. Joustomekanismeihin on kuiten- kin monessa yhteydessä nähty liittyvän muita- kin mahdollisuuksia valtion osallistumiselle.
Valtiolla on periaatteessa useita keinoja vai- kuttaa päästöjen rajoittamisen kustannustehok- kuuteen osallistumalla suoraan valtioiden väli- seen päästökauppaan, hankkimalla päästövähe- Taulukko 1. Päästöoikeuden hinnan aiheuttama säh-
kön välittömien tuotantokustannusten nousu eri tuo- tantomuodoilla (euro/MWh).
Tuotanto- Päästöoikeuden hinta
muoto euroa/tCO2
Hyöty- 10 20
suhde %
Kivihiililauhde 38 8,8 18
Turvelauhde 38 10 20
Öljylauhde 40 6,9 14
Maakaasulauhde 51 3,9 7,9
Kivihiilivastapaine 90 3,7 7,4
Turvevastapaine 88 4,2 8,5
Maakaasuyht.tuot. 92 2,2 4,4
nemiä tai edistämällä yritysten joustomekanis- mien käyttöä. Taloudellisen tehokkuuden nä- kökulmasta joustomekanismien käyttö on pe- rusteltua, jos se edistää ilmastopoliittisten ta- voitteiden kustannustehokasta toteuttamista.
Eräitä konkreettisia vaihtoehtoja valtion suoralle osallistumiselle joustomekanismien käyttöön on arvioitu ilmastostrategian tausta- raportissa (Honkatukia, Kemppi ja Kerkelä 2005). Tutkimuksessa on arvioitu ilmastopoli- tiikan kustannuksia sekä Kioton sopimuskau- della että pitemmällä tähtäimellä. Arvioilla py- ritään hahmottamaan erilaisten politiikkavaih- toehtojen merkitystä päästöjen rajoittamisen kustannuksille. Erityistä huomiota ovat saaneet EU:n päästökaupan vaatimukset Kioton perio- dia koskevasta päästöoikeuksien alkujaosta ja päästökaupan ja muiden joustomekanismien linkittämisestä sekä valtion rooli joustomeka- nismien käytössä.
Kioton sitoumuskaudella ilmastopolitiikan tavoitteena on rajoittaa Suomen kasvihuone- kaasujen päästöt vuoden 1990 tasolle. Polton ja prosessien hiilidioksidipäästöjen vuonna 2010 on arvioitu nousevan 67 miljoonaan ton- niin. Niiden tavoitetaso on noin 55 miljoonaa tonnia. Tästä polton ja prosessien päästöjen vähennyksillä hoidetaan valtaosa, mutta mui- den toimien avullakin saavutetaan noin kahden miljoonan tonnin vähennykset. Vuoteen 2025 mennessä polton ja prosessien hiilidioksidi- päästöjen arvioidaan kasvavan noin 71 miljoo- naan tonniin. Niiden leikkaustarpeesta ei ole sovittu kansainvälisesti. Laskelmissa oletetaan yksinkertaisesti, että pitkällä aikavälillä päästöt joko pidetään Kioton sopimuksen mukaisella, vuoden 1990 tasolla tai että niitä leikataan sii- tä 10–30 prosenttia. Kireimmillään vähennys olisi tällöin noin 47 prosenttia vuoden 2025 perusuraan nähden.
Valtion osallistumisella joustomekanismien käyttöön voidaan käytännössä vaikuttaa siihen, että ei-kauppasektorille kohdistuvat rajoituk- set pidetään kustannuksiltaan kohtuullisella tasolla kohdistamatta kuitenkaan koko vähen- nystaakkaa päästökauppasektorille. On nimit- täin arvioitu, että päästöjen rajoituskustannuk- set ei-kauppasektorilla tulisivat nousemaan hy- vin korkeiksi, mikäli niitä yritettäisiin rajoittaa taloudellisen ohjauksen avulla. Laskelmissa tar- kastellaan kolmea vaihtoehtoa valtion osallis- tumiselle vuonna 2010. Näistä ensimmäisessä valtio omaksuisi passiivisen asenteen ja tyytyi- si EU:n päästökaupan kautta saavutettavaan kustannustehokkuuteen. Toisessa vaihtoehdos- sa valtio osallistuisi päästövähenemien hankki- miseen, mutta isojako perustuisi yhtäläiseen vähennykseen kauppa- ja ei-kauppasektorilla.
Valtion hankkimat päästöoikeudet – noin 3,7 miljoonaa tonnia – kohdennettaisiin ei-kaup- pasektorille. Kolmannessa vaihtoehdossa valtio hankkisi puolet arvioidusta vähennystarpeesta – noin 5 miljoonaa tonnia – joustomekanismein ja kohdentaisi hankitut oikeudet ei-kauppasek- torille. Tässä vaihtoehdossa alkujaossa myön- nettäisiin eniten päästöoikeuksia päästökaup- pasektorille. Laskelmien perusteella päästöjen rajoittaminen alentaisi kansantuotetta noin 0,5–0,9 prosenttia päästöoikeuden hinnasta riippuen. Valtion aktiivinen osallistuminen joustomekanismien käyttöön alentaisi kustan- nuksia lievästi, jolloin ne jäisivät 0,4–0,9 pro- senttiin kansantuotteesta.
Pitkällä aikavälillä päästöjen rajoitustavoi- te on selvästi korkeampi kuin Kioton kaudel- la. Laskelmissa oletetaan, että valtio hankkisi puolet vähennystarpeesta hankemekanismien ja valtioiden välisen päästökaupan avulla. Jos tavoitteeksi asetettaisiin vähentää päästöjä 10 prosenttia alle Kioton tavoitetason – vuoden
1990 tason – vuonna 2025, valtio ostaisi vähe- nemiä noin 12 miljoonan tonnin edestä; 20 prosenttia alle vuoden 1990 tason vaatisi lähes 15 miljoonan tonnin hankkimista; 30 prosent- tia alle vuoden 1990 tason vaatisi lähes 19 mil- joonan tonnin hankkimista. Kaikissa tapauksis- sa vastaavan suuruinen vähennys jäisi vielä päästökauppasektorin toteutettavaksi joko ko- timaisin toimin tai päästökaupan avulla. Val- tion omaksuessa passiivisen roolin jäisi lähes koko vähennystaakka päästökauppasektorin toteutettavaksi.
Valtion hankkimat päästöoikeudet rahoite- taan laskelmissa ei-kauppasektorin sähköveroa korottamalla. Kalliimmilla päästöoikeuksilla korotustarve olisi tämän oletuksen mukaan jo huomattavan suuri, 80–90 prosenttia nykyises- tä. Joustomekanismien käytön rahoitustavalla on merkitystä laskelmien tulosten kannalta – esimerkiksi työn verotuksen korottaminen li-
säisi kansantaloudellisia kustannuksia sähköve- ron korotukseen verrattuna, jossa on se etu, että se epäsuorasti laskee sähköntuotannon päästöjä, vaikkei paras mahdollinen ilmastopo- liittinen ohjauskeino olekaan.
Laskelmien perusteella Kioton pöytäkirjan tavoitetason saavuttaminen vuonna 2025 voi- taisiin toteuttaa suhteellisen pienin kansanta- loudellisin kustannuksin. Tämä johtuu muun muassa siitä, että energian osuus kansantalou- dessa jää tulevaisuudessa selvästi nykyistä pie- nemmäksi. Kioton sopimuksen mukaisen ta- voitetason saavuttaminen aiheuttaisi 0,5–0,7 prosentin laskun kansantuotteeseen. Voimak- kaammat vähennystoimet nostaisivat kuitenkin kansantaloudellisia kustannuksia selvästi, ellei valtio osallistuisi hankemekanismien avulla päästöjen rajoittamiseen. Laskelmien mukaan päästöjen rajoittaminen 30 prosenttia vuoden 1990 tason alapuolelle laskisi kansantuotetta
Kuva 1. Päästöjen rajoittamisen kokonaistaloudelliset vaikutukset vuonna 2025.
1,5 prosenttia perusuraan verrattuna siinä ta- pauksessa, että päästöoikeudet maksaisivat 20 euroa hiilidioksiditonnilta. Kansantuotteen las- ku jäisi 0,9 prosenttiin, mikäli valtio hankkisi puolet päästökauppasektorin osalle tulevasta vähennyksestä joustomekanismien avulla. Toi- mialatasolla valtion osallistuminen joustomeka- nismeihin hyödyttäisi päästökauppasektorin teollisuutta kokonaisuudessaan, mutta etenkin kemian ja metalliteollisuutta. Energiantuotan- to sen sijaan kärsisi, kun sähköveron korotus pienentäisi energian kysyntää. Ei-kauppasekto- rilla palvelutoimialat hyötyisivät talouden kor- keammasta aktiviteettitasosta, ja myös muu teollisuus hyötyisi. Työllisyyttä joustomekanis- mit auttavat jossain määrin ylläpitämään, ja työllisyyden lasku jäisi varsinkin korkeammil- la rajoitustasoilla pienemmäksi, jos valtio osal- listuu joustomekanismeihin. Suurimmillaan työllisyyden lasku ilman valtion osallistumista voisi olla hieman yli 0,2 prosenttia joka perus- uraan verrattuna tarkoittaa vajaata 6000 työl- listä. Valtion osallistumisen vaikutus työllisyy- teen olisi laskelmien mukaan saman verran.
5 Johtopäätökset
EU:n päästökauppa on tuonut uuden ohjaus- keinon ilmastopolitiikan käyttöön. Samalla se on kuitenkin tehnyt jo entuudestaan käytössä olleiden ohjauskeinojen ja muunkin taloudel- lisen ohjauksen yhteensovittamisesta yhden il- mastopolitiikan keskeisistä haasteista. Kun päästökauppa sinänsä on kustannustehokkuut- ta edistävä tapa päästöjen rajoittamiseen, on kyseenalaista, olisiko päästökauppasektorilla tarpeen soveltaa energiaveroja lainkaan. Ilmas- topolitiikan kustannustehokkuuden kannalta verotus ei ole tarpeen eikä kustannustehokkuu- den kannalta välttämättä suotavaakaan, mutta
toisaalta energiaverotuksella on ollut muitakin kuin ilmastopoliittisia tavoitteita. Niinpä on selvää, että jos veroja sovelletaan, ne ohjaavat energiantuotannon rakennetta eri suuntaan kuin pelkkä päästökauppa tekisi. Päästökaup- pa sinänsä nostaisi yhteistuotannon ja uusiutu- vien energianlähteiden osuutta sähkön ja läm- mön tuotannossa. Kuitenkin esimerkiksi puun käyttö tulisi suhteellisesti kannattavammaksi, mikäli päästökauppatoimialoilla sovellettaisiin polttoaineveroja. Tällöin kuitenkin päästöjen rajoittamisen kustannukset kasvaisivat. Jos taas energiaverot poistettaisiin päästökauppasekto- rilta, menetettäisiin verotuloja, joiden kompen- sointitavalla voi olla verojärjestelmän kautta kielteisiä vaikutuksia.
EU:n päästökauppajärjestelmän suurimmat ongelmat ovat järjestelmän epätäydellinen kat- tavuus ja päästöoikeuksien alkujakotapa. Kan- sallisiin jakosuunnitelmiin perustuva alkujako on varsin työläs ja epätäydellinen tapa aloittaa kunkin päästökauppakauden päästökauppa.
Menettelyllä pyritään varmistamaan yritysten tasaveroinen kohtelu, mutta koska se pohjau- tuu EU:n taakanjakosopimukseen, jossa pääs- töjen rajoittamistaakan kustannukset jakautu- vat epätasaisesti, on kansallisten jakosuunnitel- mien avulla vaikeaa sovittaa yhteen kotimaista ja yhteisötason yhdenmukaisuutta. Kansallisel- la tasolla suurin ongelma on siinä, että jako- suunnitelma määrittelee päästöjen rajoittami- sen kotimaisen taakanjaon päästökauppasekto- rin ja talouden muiden sektorien välillä. Jos tämä kotimainen taakanjako – isojako – epä- onnistuu, kustannuserot sektorien välillä voi- vat muodostua suuriksi, mikä lisää ilmastopo- litiikan kustannuksia hyvinkin selvästi.
Päästökauppa nostaa sähkön hintaa poh- joismaisilla sähkömarkkinoilla sähköntuotta- jien hinnoitellessa päästökaupasta aiheutuvan
lisäkustannuksen pyytämiinsä hintoihin. Kun sähkön hinta määräytyy kalliimpien tuotanto- muotojen rajakustannuksista, syntyy hinnan noususta voittoa niille tuottajille, joiden kus- tannuksia päästökauppa nostaa vähemmän tai ei nosta niitä lainkaan. Tätä on pidetty ongel- mana, saavathan tuottajat osan päästöoikeuk- sista vastikkeetta. Eräänä ratkaisuna on ehdo- tettu voittojen verottamista. Voittojen verotta- minen on kuitenkin vaikeaa toteuttaa siten, että se kohdentuisi oikein eikä johtaisi sähkön hin- nan lisänousuun.
Ilmastopolitiikan uusimpana haasteena on päästökaupan ja muiden joustomekanismien yhteensovittaminen. Keskeisiä kysymyksiä täs- sä yhteydessä on valtion rooli. Hankemekanis- mit poikkeavat päästökaupasta sikäli, että niis- sä on lähtökohtaisesti suurempi tarve jonkin- asteiselle valtion osallistumiselle. Valtio joutuu rekisteriviranomaisena ja tasevastuullisena osallistumaan joustomekanismien käyttöön jos- sakin laajuudessa joka tapauksessa. Valtiolla on myös periaatteessa useita keinoja vaikuttaa päästöjen rajoittamisen kustannustehokkuu- teen osallistumalla suoraan valtioiden väliseen päästökauppaan, hankkimalla päästövähene- miä tai edistämällä yritysten tekemää joustome- kanismien käyttöä. Joustomekanismeille on toi- saalta haluttu nähdä rooli myös muiden kuin ilmastopoliittisten tavoitteiden edistämisessä.
On kuitenkin selvää, että tämä tapahtuisi jous- tomekanismien ilmastopolitiikkaan tuoman te- hokkuusedun kustannuksella.
Valtion osallistumisen vaikutukset riippu- vat monista tekijöistä. Päästökaupan kautta tu- leva ohjausvaikutus ei riipu siitä, osallistuuko valtio joustomekanismeihin vai ei. Sen sijaan valtion osallistuminen kyllä vaikuttaa siihen, missä määrin päästöoikeuksia joudutaan hank- kimaan. Valtion osallistumisella voidaan siten
lieventää päästöoikeuksien hankkimisesta ai- heutuvia kustannuksia, jotka muutoin tulisivat päästökaupan piirissä olevien yritysten kannet- taviksi.
Se, tuleeko valtion osallistuminen halvem- maksi kansantaloudelle kuin yritysten tekemä päästökauppa, riippuu suuressa määrin siitä, pystyykö valtio rahoittamaan joustomekanis- meihin osallistumisen pienemmin haittavaiku- tuksin kuin päästöoikeuksien hankinnasta yri- tyksille aiheutuisi. Toisessa vaakakupissa ovat kannattavuuden heikkenemisestä mahdollisesti aiheutuva toiminnan lakkaaminen joillakin päästökaupan piirissä olevilla toimialoilla, mitä valtion osallistumisella voidaan ehkäistä sa- maan tapaan kuin pyritään tekemään päästö- oikeuksien vastikkeettomalla alkujaollakin.
Tässä, kuten monessa muussakin päästö- kaupan toteuttamista käsitelleessä kirjoitukses- sa on keskitytty päästökaupan ongelmiin ja nii- den ratkaisuvaihtoehtoihin. On ehkä syytä lo- puksi korostaa, että päästökauppa epätäydel- lisyydestään huolimatta näyttää lisäävän ilmas- topolitiikan kustannustehokkuutta pelkin ko- timaisin toimin toteutettavaan päästöjen rajoit- tamiseen verrattuna. "
Kirjallisuus
Commission of the European Communities: Propos- al for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for green- house gas emissions trading within the European Community and amending Council directive 96/
61/EC, Brussels, COM(2001)581, 23-10-2001.
European Commission: Replies to some frequently asked questions on the EC emissions trading proposal, http://europa.eu.int/comm/environ- ment/climat/emission.htm
Forsström, J., Honkatukia, J. ja P. Sulamaa (2001):
Suomen asema EU:n Komission Vihreän Kirjan hahmottelemassa unionin laajuisessa päästökau- passa. Raportteja 782, ETLA, Helsinki.
Goulder, L.H., Parry, I.W.H., Williams, R.C. ja D. Burtraw (1999): ”The Cost effectiveness of alternative instruments for environmental pro- tection in a second-best setting”, Journal of Pub- lic Economics, vol. 72, nro 3, s. 329–360.
Harrison, D. ja D.B. Radov (2002): Evaluation of Alternative Initial Allocation Mechanisms in a European Union Greenhouse Gas Emissions Al- lowance Trading Scheme,Study for the Europe- an Commission, National Economic Research Associates, 2002.
Honkatukia, J. (2004a): Päästöoikeuksien jakotapo- jen kustannusvaikutukset.Keskustelualoite 329, VATT, Helsinki.
Honkatukia, J. (2004b): Sähköntuotannon voitot päästökaupan yhteydessä.Keskustelualoite 348, VATT, Helsinki.
Honkatukia, J., Forsström, J. ja E. Tamminen
(2003): Energiaverotuksen asema EU:n laajuisen päästökaupan yhteydessä. Tutkimuksia 102, VATT, Helsinki.
Honkatukia, J., Joutsenvirta, E., Kemppi, H. ja A. Perrels (2002): EU:n laajuisen päästökaupan toteuttamisvaihtoehdot ja vaikutukset Suomen kannalta. Keskustelualoite Nro 282, VATT.
Honkatukia, J., Kemppi, H. ja L. Kerkelä (2005):
Arvioita ilmasto- ja energiastrategian kansanta- loudellisista vaikutuksista. Tutkimuksia 116, VATT, Helsinki.
Honkatukia, J., Kemppi, H. ja R. Rajala (2003):
Energiaverotuksen ja päästökaupan vaikutus kil- pailukykyyn.VATT-muistioita 62, VATT, Hel- sinki.
Kara, M. (2004): Päästökaupan vaikutus pohjoismai- seen sähkökauppaan. Tiedotteita 2280, VTT, Helsinki.
Sijm, J., Smekens, K., Kram, T. ja M. Boots (2002):
Economic Effects of Grandfathering CO2 Emis- sion Allowances, ECN C-02-022, 2002.
