Hyvän sääntelyn ja rationaalisen lainvalmistelun edellytyksenä on, että sääntelyn taustalla on riittävä tietopohja. Riittävä tietopohja onkin yksi hyvän lainvalmistelun kriteereistä. Vaatimus tietopohjasta on kirjattu Suomen perustuslakiin (731/1999, PL), ja Eduskunnalla on perustuslain 47.1 §:n mukaan oikeus saada valtioneuvostolta asian käsittelemiseksi tarvittava tieto.
Parlamentaarisen valvonnan kannalta on olennaista, että Eduskunnan tulee voida luottaa siihen, että heillä on käytössään päätöksenteon kannalta kaikki relevantti tieto sekä annettuna että pyydettynä.47 Myös rationaalisen lainvalmistelun malli pohjautuu siihen, että päätettävästä asiasta on riittävän laaja tietopohja. Riittävän laaja tietopohja mahdollistaa järkevän ja optimaalisimman päätöksen asian ratkaisemiseksi.
Riittävän tietopohjan keräämiseen ja tiedon optimaaliseen käyttöön liittyy kuitenkin monta epävarmuustekijää. Haasteena tietopohjan käytölle voivat olla samat syyt, kuin yleisesti hyvän lainvalmistelun toteutumiselle; esimerkkinä aiemmin mainitut poliittisen ohjauksen aiheuttamat painotukset tai resurssikysymykset. Tiedonsaantiin liittyen tietoa ei aina ole saatavilla, se voi olla
46 Tala 2005, s.141.
47 Jukka ym. 2021, s.4.
epäluotettavaa tai sitä ei syystä tai toisesta pystytä käyttämään lainvalmistelussa. Poliittinen ohjaus puolestaan saattaa joissain tapauksissa olla niin vahvaa, että se estää esimerkiksi
vaihtoehtoisten sääntelykeinojen kartoittamisen tai vaikutusarviointien tekemisen. Resurssipula puolestaan saattaa vaikuttaa tietopohjan keräämiseen niin, ettei riittävän tietopohjan
keräämiseen ole aikaa, henkilöresursseja tai osaamista.48 Tieteellisen tiedon kerääminen ei aina riitä vaan usein tieto on sellaisessa muodossa, että sitä täytyy jollain tavalla prosessoida,
suodattaa ja tulkita eikä tähän aina löydy lainvalmistelijoilla osaamista. Tiedon keräämisen lisäksi nykyään korostetaankin tiedon tuottajan tai välittäjän vuorovaikutusta lainvalmistelijoiden
kanssa, ja tieteellisen tiedon roolia osana monipuolista tietopohjaa.49
Tietopohjaa kerätään tieteellisen tiedon, kokemusperäisen tiedon ja asiantuntijatiedon kautta.
Käytännössä lainvalmistelijat keräävät tietoa omien resurssien mukaisesti
asiantuntijaorganisaatioilta sekä tieteellisistä julkaisuista niin kotimaasta, kuin ulkomailta. Tietoa saadaan myös etujärjestöiltä, kansalaisilta ja muilta sidosryhmiltä kuulemisten ja
lausuntokierrosten kautta. Tietopohjan tulee olla riittävä suhteessa valmisteltavaan lainsäädäntöhankkeeseen nähden. Hallituksen esityksissä tietopohjaa käytetään moneen tarkoitukseen. Ensinnäkin tietopohjan avulla taustoitetaan ja perustellaan hankkeen
tarpeellisuutta ja toisekseen sen avulla esitellään uuden sääntelyn vaikutuksia sekä mahdollisia vaihtoehtoisia keinoja halutun tavoitteen saavuttamiseksi. Muiden maiden ratkaisujen esittely liittyy olennaisesti tietopohjaan.
Kansainvälisen vertailun tarkoitus on tuoda esille muissa maissa tehtyjä tai suunniteltuja sääntely- tai muita ratkaisuja, ja näin lisätä osaltaan lainvalmistelun tarvittavaa riittävää tietopohjaa. Muiden maiden vertailusta saatuja tietoja voidaan hyödyntää myös sääntelyn perustelemisessa tai taustoittamisessa, mutta selkeimmin kansainvälisen vertailun pohjalta saatua tietoa käytetään vaikutusarviointien ja vaihtoehtoisten sääntelykeinojen laatimisten apuna. Huolimatta siitä, että lainvalmistelun tietopohja ei ole aina objektiivista, on tiedon käyttö, ja tämän tutkielman näkökulmasta kansainvälisen vertailun tekeminen isommissa
säätelyhankkeissa, hyvää lainvalmistelua. Riittävän laaja tietopohja on olennainen osa
48 Nieminen ym. 2019, s.19–23.
49 Rantala ym. 2021, s.19–20.
rationaalista lainvalmistelun mallia, mutta käytetään näkökulmana lainvalmisteluun mitä tahansa teoriaa, on tiedon hyödyntäminen ja tämän tutkielman kannalta kansainvälisen vertailun tekeminen tärkeissä sääntelyhankkeissa hyvää lainvalmistelua
Hallituksen esityksen laatimisohjeiden mallirakenteessa ”Ulkomainen lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot” alalukuna luvussa 5 ”Muut toteuttamisvaihtoehdot”.50 Käytännössä mahdollisen kansainvälisen vertailun osio useimmiten sijaitseekin hallituksen esityksen vaikutusarviointeja tai vaihtoehtoisia sääntelykeinoja käsittelevien kohtien yhteydessä.
Yhteiskunnallista kehitystä ja tavoitteita ohjataan lainsäädännöllä, josta ministeriöt ja eduskunta päättävät. Jotta yhteiskunnallisiin tavoitteisiin päästään, tulisi päättäjillä olla riittävä tieto
suunnitellun sääntelyn vaikutuksista, ja lakeja valmisteltaessa tuleekin arvioida niiden
vaikutuksia.51Tätä niin sanottua vaikutusarviointia tehdään etukäteen ex ante tai jälkikäteen ex post. Etukäteen tehtävä vaikutustenarviointi voidaan kuvata järjestelmälliseksi, kirjalliseen analyysiin päätyväksi tutkimukseksi, jonka avulla pyritään arvioimaan mahdollisen uuden
sääntelyn (tai sääntelemättä jättämisen) ja sen erilaisten vaihtoehtojen vaikutuksia ja mahdollisia sivuvaikutuksia. Ex ante arvioinneilla on merkitystä todisteiden kasaamisessa, sääntelyn laadun turvaamisessa ja oikeutuksen, läpinäkyvyyden, demokratian ja luotettavuuden
varmistamisessa.52 Yksinkertaistettuna vaikutusarvioinneilla on tarkoitus ex ante arvioida eri sääntelyvaihtoehtojen hyötyjä ja haittoja, ja sen jälkeen rationaalisen lainvalmistelumallin mukaan valita vaihtoehdoista optimaalisin sääntelyvaihtoehto.53
Vaikutusarvioinnilla pyritään tuottamaan tietoa käsiteltävästä asiasta, ja vaikutusarvioinnilla onkin merkittävä rooli hyvän sääntelyn ja sitä kautta yhteiskunnallisten tavoitteiden
saavuttamisessa. Lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeiden mukaan arviointien avulla lisätään myös sidosryhmien osallistamista, sääntelyn avoimuutta, sääntelyn täytäntöönpanoa sekä kehittämistä.54 Kuten edellä on todettu, käsitys rationaalisesta lainvalmistelun mallista on
50 HELO-ohjeet, Hallituksen esityksen perusrakenne [http://helo.finlex.fi]
51 Lainsäädännön arviointineuvosto 2021.
52 Verschuuren 2009 s.42.
53 Vartiainen 2021, s.577.
54 Oikeusministeriö, Lainvalmistelun vaikutusarviointiohje 2022, s.11
muuttunut siihen suuntaan, että rationaalisuutta ei nähdä enää absoluuttisena, vaan lainvalmistelu nähdään kontekstiriippuvaisena osana poliittista prosessia.55
Jälkikäteen tehtävän ex post arvioinnin tavoitteena puolestaan on esimerkiksi
lainsäädäntöuudistusten tavoitteiden toteutumisen, tarkoituksenmukaisuuden ja tehokkuuden arviointi.56 Ex post arviointeja pidetään nykyään olennaisena osana ex ante arviointeja, ja
ajatellaan ettei etukäteisarviointeja pysty tekemään ilman jälkikäteisarviointeja eikä päinvastoin.
Tällaisessa niin sanotussa policy cycle ajattelussa lähtökohtana on, ettei politiikan tekeminen lopu missään kohtaa. Jälkikäteisarvioinneilla luodaan pohjaa sääntelyn aloittamiselle ja sitä varten tehtäville ex ante arvioinneille, ja ex post arvioita puolestaan tehdään sen perusteella mitä sääntelystä on ex ante arvioitu.57
Vaikutusten arviointien tekemistä ohjataan Lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeilla. Ohjeiden mukaan vaikutusten arvioinneissa tulee suhteuttaa arvioinnin laajuus, yksityiskohtaisuus ja menetelmät sääntelyhankkeen merkittävyyteen, ja ottaa vaikutusarviointi mukaan valmistelun alusta saakka.58 Taloustieteellinen kustannushyöty ajattelu liittyy olennaisena osana myös vaikutusarviointiin. OECD:n Suomen lainvalmistelua koskevassa vuoden 2004 maaraportissa kiinnitettiin erityisesti huomiota vaikutusarviointien laatuun, sittemmin vuoden 2010 raportissa todettiin asiantilan parantuneen, mutta vielä oli kehitettävää erityisesti arviointimenetelmien osalta. 59OECD on jo vuosien ajan kiinnittänyt huomiota vaikutusarviointien laatuun sekä suositellut itsenäisen, poliittisista ja sidosryhmistä riippumattoman valvontaelimen perustamista.
Suomeen perustettiin Valtioneuvoston kanslian yhteyteen vuonna 2016 Lainsäädännön arviointineuvosto. Arviointineuvosto on puolueeton, lähinnä hallituksen esitysten
vaikutustenarviointeja arvioiva toimija. Viimeisimmässä vuoden 2021 vuosikertomuksessa arviointineuvosto kiinnitti huomiota erityisesti ymmärrettävyyteen ja selkeyteen, määrällisten kustannusten ja hyötyjen kuvaamiseen, lain muutostarpeen sekä nykytilan kuvaamiseen.
55 Verschuuren 2009, s.262.
56 Rantala ym.2021, s.11.
57 Verschuuren 2009, s.26.
58 Oikeusministeriö, Lainvalmistelun vaikutusarviointiohje 2022, s.12.
59 OECD Better Regulation in Europe, Finland 2010.
Arviointineuvoston raportissa kiinnitettiin huomiota myös riskien ja epävarmuuksien arviointien puutteisiin.60 Riskien ja negatiivisten vaikutusten kirjaamisen puutteeseen ovat myös Keinänen ja Pajuoja kiinnittäneet valiokuntakuulemisia koskevassa tutkimuksessaan huomiota. Joissain tapauksissa saatetaan esitellä vain vaikutuksia, jotka tukevat ehdotettua esitystä, ja esimerkiksi valiokuntakuulemisia koskevassa tutkimuksessa ilmeni, että vaikutusarvioinneissa oli puutteita.
Tämä johtunee siitä, että negatiivisia vaikutuksia ei haluta niin usein tuoda hallituksen esityksessä ilmi, jotta ehdotus menisi varmemmin läpi eduskunnassa.61
