Kuvio 1 Tutkielman aineisto, vuoden 2020 hallituksen esitykset ilman talousarvioita jaettuna korona ja ei-koronaperustaisiin
Kuvio 2 Tutkielman aineisto, vuoden 2021 hallituksen esitykset ilman talousarvioita jaettuna korona ja ei-koronaperustaisiin
ole tehty kansainvälistä vertailua, tutkitaan kansainvälisiä vertailuja tarkemmin sen perusteella mitä on käytetty verrokkina. Tutkielman kvantitatiivisina muuttujina hallituksen esitysten kansainvälisistä vertailuista tutkitaan:
1) sisältääkö hallituksen esitys kansainvälisen vertailun 2) onko verrokkimaana Pohjoismaat
3) onko verrokkimaana joku muu EU-jäsenvaltio, kuin Pohjoismaa 4) on verrokkimaana joku muu, kuin Euroopan valtio tai Pohjoismaat 5) kansainvälisten vertailujen sivumäärät
6) kansainväliset vertailut ministeriöittäin
Tutkielmassa tarkasteltavat muuttujat on valikoitu niin, että niiden avulla pystytään arvioimaan kansainvälisen vertailun käyttöä rationaalisen lainvalmistelumallin vaatiman riittävän tietopohjan näkökulmasta. Tietopohjan laajuuteen vaikuttaa se onko kansainvälistä vertailua ylipäänsä tehty ja kuinka laajoja vertailut ovat olleet. Kansainvälisiä vertailuja ohjeistetaan tekemään
ensisijaisesti verraten muiden Pohjoismaiden käytänteitä, joten verrokkimaita koskevien
muuttujien avulla saadaan tietoa siitä keskittyvätkö kansainväliset vertailut Pohjoismaihin ja mitä muita verrokkimaita on käytetty.
Yhtenä haasteena lainvalmistelun tutkimuksessa on jatkuvuuden eli reliabiliteetin puute. Tällä tarkoitetaan sitä, että lakihankkeita on tutkittu yksittäisinä tai tutkimuksissa on käytetty eri muuttujia, jolloin statistiikka ei ole ollut vertailukelpoista. Slant ja Rantalan vaikutusarvioita koskevassa tutkimuksessa on kartoitettu vuoden 2012 hallituksen esitysten kansainväliset vertailut. Tässä tutkielmassa käytetään verrokkimaiden osalta pääosin samoja muuttujia, kuin Slantin ja Rantalan tutkimuksessa, ja näin vuoden 2012 hallituksen esityksistä ja vuosien 2020 ja 2021 esityksistä saadaan vertailukelpoista tietoa. Poikkeuksena Slantin ja Rantalan muuttujiin, tässä tutkimuksessa ei tarkastella ”joku muu maa muuttujaa”, jolla Slantin ja Rantalan
tutkimuksessa tarkoitetaan jotain muuta maata, kuin Euroopan valtiota, Pohjoismaita tai USA:ta.
Tämän tutkielman kannalta päädyttiin, että joku muu maa, kuin Euroopan valtio taiPohjoismaa
on riittävä luokittelu.112 EU:n oikeudentila muuttujaa ei myöskään koettu tämän tutkielman kannalta olennaiseksi, ja erona Slantin ja Rantalaisen tutkimukseen se jätettiin myös pois.
Seuraavassa on selvyyden vuoksi kuvattu erikseen tutkielmassa käytettyjen kvantitatiivisten muuttujien kriteerit.
5.2.1 Sisältääkö hallituksen esitys kansainvälisen vertailun
Kansainvälisen vertailun tekemiseksi ei ole hallituksen esityksen laatimisohjeissa sisällöllisiä tai muodollisia ohjeita. Koska kansainvälinen vertailu voidaan toteuttaa vapaamuotoisesti
lainvalmistelijan arvion mukaan, on ulkomaisen sääntelyn esittelyjä vaikeaa verrata keskenään.
Kansainvälinen vertailu otsikon alla voi olla tarkka selvitys useamman maan lainsäädännöstä, ja toisaalta siinä voi olla vain maininta, ettei ole tarvetta vertailulle.
Tässä tutkielmassa on päädytty siihen, että kansainväliseksi vertailuksi luokitellaan kaikki, joissa kansainvälinen vertailu on otsikoitu hallituksen esitykseen. Otsikoinnin suhteen on hallituksen esityksissä variaatiota, mutta suurin osa on otsikoitu joko ”ulkomainen lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot” tai ”muiden jäsenvaltioiden suunnittelemat tai toteuttamat keinot”.113 Kansainväliseksi vertailuksi tutkimuksessa näinollen luokitellaan myös esimerkiksi hallituksen esitys, jossa on otsikoitu ulkomaiden sääntely, mutta sisällössä ainoastaan todetaan, ettei
kansainväliselle vertailulle arvioitu olevan tarvetta.114 Kansainväliseksi vertailuksi merkitään myös lyhyt viittaus kansainväliseen oikeustilaan asiasta tai Euroopan unionin sääntelyyn viittaaminen mikäli nämä on otsikoitu kansainväliseksi vertailuksi.115 Sen sijaan EU-lain kansallista
toimeenpanoa koskevan esityksen kohtaa tausta tai EU-lainvalmistelu ei luokitella
kansainväliseksi vertailuksi. Hallituksen esityksistä on tutkittu, löytyykö sisällysluettelosta erikseen otsikko kansainväliselle vertailulle. Mikäli otsikkotasolla ei löytynyt kansainvälistä vertailua, selattiin vielä hallituksen esitysten vaikutusarvioinnit ja vaihtoehtoiset sääntelykeinot,
112 Slant – Rantala 2013, s.26.
113 HE 173/2020 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle oppivelvollisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi;
HE 24/2021 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle arvopaperimarkkinalain 7 luvun 5 §:n muuttamisesta.
114 HE 184/2020 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Suomen osallistumisesta Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) toimintaan sekä siihen liittyviksi laeiksi.
115 HE 225/2020 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain muuttamisesta.
jotta varmistettiin ettei niissä ollut tehty kansainvälistä vertailua. Muuttuja kirjattiin joko kyllä oli kansainvälinen vertailu tai ei ollut kansainvälistä vertailua.
Koska tutkimuskysymys liittyy korona-ajan lainvalmisteluun, erotellaan kansainväliset vertailut sen mukaan, onko kyseessä koronaan liittyvä hallituksen esitys vai ei. Esimerkkinä ei-Covid-19 perustaisesta kansainvälisestä vertailusta, jossa vertailua on tehty valtiotasolla, voidaan ottaa tyypillisen Pohjoismaisen vertailun sisältäväHE 20/2020 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi valtiokonttorista annetun lain ja valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksesta annetun lain muuttamisesta. Esityksen kansainvälisessä vertailussa esitellään ensin yleisellä tasolla Pohjoismaista kehitystä ja sen jälkeen esitellään Ruotsin, Norjan ja Tanskan toimenpiteen ja yhteenvedossa todetaan, ettei yhtä laajamittaisia hankkeita, kuin Suomessa valmisteilla oleva, ole tunnistettavissa Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa.
Esimerkkinä Covid-19 perustaisesta kansainvälisestä vertailusta, joka koostuu kansainvälisen, mutta erityisesti EU tason katsauksista, voidaan ottaa HE 101/2020 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tartuntalain väliaikaisesta muuttamisesta. Esitys liittyi digitaalisen sovelluksen kehittämiseen Covid-19 tartuntojen jäljittämiseksi. Sovelluksen kehittämiseksi komissio antoi unionitason suositukset sekä ohjeistukset ja jäsenmailla oli käytössään eräänlainen työkalupakki yhteistyötä varten. Tämä kansainvälinen vertailu on esimerkki EU-tasolla koordinoidusta tietopohjasta, jossa ei ollut tarkoituksenmukaista kuvata tarkemmin valtiotason toimenpiteitä.
Koronaperusteisia hallituksen esityksiä verrattaessa on syytä huomioida se, että koronaan liittyvissä hallituksen esityksissä on tyypillistä lain säätäminen määräajaksi ja määräaikaisen lain voimassaolon jatkaminen. 116 Voimassaolon jatkamista koskevissa hallituksen esityksissä voi olla niin, että kansainvälinen vertailu on tehty jo ensimmäisessä asiaa koskevassa hallituksen
esityksessä eikä kansainvälisestä vertailua ole enää, viittausta aiempaan lukuun ottamatta, tehty voimassaolon jatkamista koskevassa esityksessä.117
116 Hallituksen vuosikertomus 2020 (julkaistu 2021), s.35.
117 Esimerkiksi HE 53/2021 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi väliaikaisesta poikkeamisesta
osakeyhtiölaista, asunto-osakeyhtiölaista, osuuskuntalaista, yhdistyslaista ja eräistä muista yhteisölaeista.
5.2.2 Verrokkimaat
Verrokkimaat jaetaan kolmeen luokkaan ja lasketaan kyllä/tyyppisesti onko vertailua niihin tehty.
Verrokkimaat jaetaan:
- Pohjoismaihin
- muihin EU-jäsenvaltioihin, kuin Pohjoismaihin
- Pohjoismaiden ja Euroopan unionin ulkopuolisiin valtioihin.
Pohjoismaiden vertailussa ovat mukana Ruotsi, Tanska, Islanti ja Norja. Muuttujia tarkastellaan eroteltuna koronaperustaisiin ja ei-koronaperustaisiin kansainvälisen vertailun sisältämiin hallituksen esityksiin. Verrokkimaiden luokittelun lisäksi tarkastellaan mihin maihin eri luokissa on verrattu. Myös tämä tarkastelu tehdään eriteltynä korona- ja ei-koronaperusteisiin.
5.2.3 Kansainvälisten vertailujen sivumäärät
HELO-ohjeessa sanotaan, että esitykseen on tarvittaessa otettava lyhyt kuvaus siitä, miten muissa maissa on asia ratkaistu. Lähtökohta siis on, ettei kansainvälisen vertailun sivumäärän tule olla iso, vaan lyhyt kuvaus hallituksen esitykseen liittyen olennaisista seikoista. Onkin
huomattava, ettei kansainvälisen vertailun laatua tai käyttökelpoisuutta pysty arvioimaan pelkän sivumäärän perusteella, koska liian lavea kuvaus muiden maiden käytänteistä tai toisaalta yhden lauseen mittainen vertailu voivat molemmat olla laadultaan huonoja. Jotta ulkomaisten
vertailujen laajuuksista kuitenkin saadaan arvio, on sivumäärät jaettu kolmeen luokkaan, joiden perusteella on laskettu keskimääräiset laajuudet. Sivumäärät on luokiteltu seuraavasti:
a) 1 sivu b) 2–4 sivua c) yli 4 sivua
Sivumäärään on otettu mukaan myös vajaat sivut, joten esimerkiksi mikäli kansainvälisestä vertailusta on kirjoitettu hallituksen esitykseen yksi virke, niin se luokitellaan 1 sivuksi.
Käytännössä luokka 1 voi siis tarkoittaa sivumäärä 0–1 ja se voi olla myös kansainvälinen vertailu, jossa todetaan, ettei kansainvälistä vertailua ole tehty kuten esimerkiksi HE 184/2020 vp, jossa perustellaan miksi vertailua ei ole tehty.118
5.2.4 Kansainväliset vertailut ministeriöittäin
Korona-ajan lainvalmistelun hallituksen esityksiä on tutkittu ministeriöittäin esimerkiksi tutkimuksessa Jukka ym. ”Koronaperusteinen lainvalmistelu – kenelle kellot soivat ja mistä syystä?” Tutkimuksessa on luokiteltu vuoden 2020 hallituksen esitykset niihin syihin mitä koronaperustaisten hallituksen esitysten taustalla on. Tutkimuksen mukaan vuoden 2020 hallituksen esityksistä 89 liittyi jollain tavalla koronavirus pandemian hidastamiseen tai pandemian vaikutusten lieventämiseen, ja näitä Covid-19 pandemiaan liittyviä hallituksen esityksiä antoi valtiovarainministeriö (30 kpl), sosiaali- ja terveysministeriö (22 kpl) ja työ- ja elinkeinoministeriö (21 kpl). Puolustusministeriö ja valtioneuvoston kanslia ei antanut yhtään hallituksen esitystä vuonna 2020 ja ympäristöministeriön kolmesta hallituksen esityksestä mikään ei liittynyt koronapandemiaan.
Kuvio 3 Covid-19-pandemiaan liittyneet hallituksen esitykset (yhteensä 252 kpl) ministeriöittäin vuonna 2020
118 HE 184/2020 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Suomen osallistumisesta Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) toimintaan sekä siihen liittyviksi laeiksi
0 5 10 15 20 25 30 35
VM STM TEM LVM OM OKM MMM SM
Koronaan liittyvät HE:t ministeriöittäin 2020, yhteensä 89 kpl
Vuonna 2021 koronaan liittyviä hallituksen esityksiä annettiin yhteensä 59 kappaletta. Eniten vuonna 2021 koronaperusteisia esityksiä valmisteli valtiovarainministeriö (30kpl), toiseksi eniten sosiaali- ja terveysministeriö (22 kpl) ja kolmanneksi eniten työ- ja elinkeinoministeriö (21 kpl).
Kuvio 4 Covid-19 pandemiaan liittyneet hallituksen esitykset ministeriöittäin tarkasteltuna vuonna 2021
Yhtenä muuttujana tutkielmassa on se kuinka paljon eri ministeriöt ovat vuosina 2020 ja 2021 tehneet koronapandemiaan liittyneitä kansainvälisiä vertailuja. Kansainväliset vertailut
luokitellaanvalmistelleen ministeriön mukaan ja edelleen sen mukaan, onko taustalla
koronaperusteinen vai ei-koronaperusteinen hallituksen esitys. Valmistelleeksi ministeriöiksi on valittu aina vain yksi ministeriö ja esimerkiksi yhteistyönä valmistelluista hallituksen esityksistä valmistelleeksi ministeriöksi on valittu vain päävastuussa ollut ministeriö.
