• Ei tuloksia

Katso esim. Laitto : Kansainvälisten kehitysrahoituslaitos

TOTEUTTAJIEN VALINTA JA HANKINNAT TOIMEENPANO JA SEN VALVONTA

1) Katso esim. Laitto : Kansainvälisten kehitysrahoituslaitos

ten projektiseuranta, 24 - 28 tai Baum 1983, The Project Cycle

la olevista lukuisista projekti-ideoista sellaisia, jotka ovat kyseisen maan kehityssuunnitelmissa prioriteettiasemassa ja jot­

ka soveltuvat Suomen kehitysapuvaroilla rahoitettaviksi. Täl­

löin tulevat seuraavat viisi asiaa pohdittaviksi:

Projektin tai sen toimialan, johon projekti kuuluu, tärkeys maan kehityksen ja kokonaissuunnittelun kan­

nalta .

Projektin toteuttamiskelpoisuus, eli onko löydettä­

vissä siihen ongelmaan, joka projektilla on tarkoi­

tus ratkaista, sellaista teknistä toteuttamiskeinoa, että kustannukset vastaavat odotettavissa olevia hyötyjä.

Kohdemaan hallituksen valmius ja mahdollisuudet tu­

kea projektia rahoituksellisesti ja muilla panoksilla.

Projektin ja Suomen virallisen kehitysapupolitiikan vastaavuus, toisin sanoen, onko projekti sellainen, että se vastaa näkemystä suotavasta, Suomen kehitys­

apuvaroilla rahoitettavasta kehityksestä.

Projektin edellyttämän asiantuntemuksen löytyminen ja siihen tarvittavien resurssien irrottaminen Suo­

mesta .

Projektien identifiointi tapahtuu pääasiassa niissä maissa, joiden kanssa Suomi on sopinut pidemmän aikavälin kehitysyhteis­

työstä. Näihin maihin kuuluvat luonnollisesti ohjelmamaat, mut­

ta myös muut ns. kehysmaat. Edelleen identifioinnille luo puitteet ne päätökset, jotka on solmittu näiden maiden kanssa avun keskittämisestä joillekin tietyille toimialoille ja se, minkälaiset rahoituskehykset kullekin maalle on määritelty.

Sovituilla toimialoilla tai niiden osalla tehdään ns. esivalin- taselvitys, jonka toteuttamisesta vastaa kahdenvälisen avun toimiston asianomainen sektorijaosto. Tämä kokoaa ryhmän ulko­

puolisista alan asiantuntijoista ja kyseisen sektorijaoston

edustajista. Myös vastaanottavan maan edustajat voivat kuulua joko ryhmään tai toimia muutoin avustajina ja tarkkailijoina.

Asiantuntijaryhmä perehtyy kyseisellä toimialalla vallitsevaan tilanteeseen ja ongelmakenttään samoin kuin sen kehittämistar­

peisiin suorittamalla haastatteluja, tekemällä kenttäkäyntejä sekä tutustumalla kirjalliseen aineistoon. Selvitystensä pe­

rusteella ryhmä tekee johtopäätöksensä ja antaa suosituksensa niistä projekteista, joita se katsoo voitavan rahoittaa Suomen kehitysyhteistyön puitteissa. Suositellut projektit käsitel­

lään KYO:n projektiryhmässä, jossa ehdotus saa joko kieltei­

sen, lykkäävän tai myönteisen päätöksen.

Edellytyksenä KYO: n aktiiviselle roolille projektien identifi­

oinnissa on se, että kyseisten maiden kanssa on sovittu tietyis­

tä painopistealoista. Näinhän on asianlaita ohjelmamaiden ja muiden kehyspäätöksessä mainittujen vastaanottajamaiden kans­

sa. Edellisten, omaan valikoivaan ja aktiiviseen toimintaan­

sa perustuvien projekti-ideoiden lisäksi KYO saa runsaasti eh­

dotuksia kehitysapukohteista. Projektialoitteen tekijänä voi olla esimerkiksi suomalainen yritys tai eturyhmä, kehitysmaan apua koordinoiva elin tai muu edustaja, yhteisrahoituspartneri, sekaluottopartneri tai esim. edustuston tai muun valtionhallin­

non edustaja. Saapuvien aloitteiden taso vaihtelee melkoises­

ti. Jotkut saattavat olla jo hyvin perusteellisesti valmistel­

tuja ja Suomen kehitysyhteistyön periaatteiden mukaisia projek­

tiehdotuksia. Jotkut taas ovat selvästi pelkkiä koeluontoisia tiedusteluja.

Nämä ulkopuolelta tulevat aloitteet kirjataan KYO:ssa aloite- rekisteriin ja käsitellään tietyssä järjestyksessä. Mikäli projektin kohteeksi on ehdotettu maata, joka ei kuulu kehys- päätöksessä nimettyihin maihin, suoritetaan arvio tämän maan sopivuudesta Suomen kehitysavun kohteeksi. Samoin arvioidaan ehdotettua toimialaa samalla kun kiinnitetään huomiota kysei­

sen toimialan tärkeyteen vastaanottajamaan kehityssuunnitel­

missa. Edelleen pyritään selkeyttämään aloitteeseen sisältyvä tehtävä- ja ongelmakokonaisuus eli arvioimaan, minkälaisia ta­

loudellisia, aineellisia ja ajallisia resursseja aloitteen toteuttaminen Suomelta vaatisi.

Tämän jälkeen aloitteen toteuttamiskelpoisuutta arvioidaan ja siitä laaditaan esivalintamuistio, jossa projektiryhmälle eh­

dotetaan joko aloitteen hylkäämistä, lykkäämistä tai hyväksy­

mistä. Hylättyä ehdotusta ei jatkossa enää käsitellä,kun taas lykätystä ehdotuksesta tehdään lisäselvityksiä. Hyväksytty aloite etenee projektisyklin seuraavaan vaiheeseen tai siitä tehdään, jos katsotaan tarpeelliseksi, lisää esivaIintaselvi- tyksiä.

Ennen kuin asiassa edetään projektin valmisteluvaiheeseen, tarkistetaan, että projektista on olemassa vastaanottavan maan virallinen pyyntö. Tällä varmistutaan siitä, ettei tur­

haan uhrata resursseja sellaisen hankkeen käsittelyyn, joka ei mahdollisesti enää kuulukaan kyseisen maan niihin prioriteet­

ti pro jek teihin , joita se aikoo toteuttaa tai joka on mahdolli­

sesti jo löytänyt rahoittajan ja toteuttajan muualta.

Projektin valmistelu ja esiarviointi

Kun projekti on hyväksytty toteutettavaksi ja myös vastaanot­

tava maa on esittänyt hyväksyvän kantansa, projektia ryhdytään valmistelemaan laatimalla toteuttamissuunnitelma. Tässä vai­

heessa valmisteluissa on mukana monia eri tahoja, mm. KYO:n eri yksiköt, kohdemaassa oleva edustusto, suomalaiset valtion­

hallinnon edustajat, tutkimuslaitokset, yksityiset konsultit ja asiantuntijat sekä konsulttiyritykset, rahoittajalaitosten edustajat sekä kohdemaan eri hallintoelinten edustajat. Pää­

vastuu toteuttamissuunnitelman laatimisessa on kuitenkin kah­

denvälisen avun kyseistä toimialaa edustavalla sektorijaostol­

la, joka koordinoi suunnitelman toteuttamista ja teettää har­

kintansa mukaan selvityksiä. Projektivalmistelu tehdään joko kirjoituspöytätyönä Suomessa tai kenttäkäynnin pohjalta. Val­

mistelun pohjalta syntyy raportti, joka tilanteesta riippuen on esimerkiksi projektivalmisteluraportti, pre-feasibility study, feasibility study tai plan of operations. Edellämai­

nituista raporttitiedoista sektorijaosto kokoaa tiivistetyn projektiasiakirjan, joka tehdään aina riippumatta projektin laajuudesta tai muodosta.

Projektin etukäteisarvioinnin suorittaa ryhmä, joka on riippu­

maton projektin valmistelijoista. Ryhmässä ovat edustettuina tarvittavien eri alojen asiantuntijat sekä lisäksi asiantunti­

jat, jotka hallitsevat taloudelliset, sosiaaliset, kehitysmai­

hin, ympäristöön sekä kohdemaiden olosuhteisiin ja kulttuuriin liittyvät kysymykset.

3.1.3

Toteuttamispäätös

Kahdenvälisen avun sektorijaosto esittelee projektiaslakirjan ja muut mahdollisesti tarvittavat asiakirjat projektiryhmälle päätöksentekoa varten. Käsittelyn jälkeen projektiesitys vie­

dään joko ns. A- tai В-listalle. A-listakäsittelyyn, eli val­

tioneuvoston raha-asiain valiokunnan käsiteltäviksi menevät kaikki miljoona markkaa suuremmat uudet projektiesitykset ja myös tätä summaa pienemmät projektit, jos kyseessä on Suomen kehitysavun uusi kohdemaa. Muut esitykset saavat osakseen B-

lista käsittelyn eli ne käsitellään valtiovarainministeriössä.

Molempien esittelylistojen liitteenä on muistio, joka sisältää projektiasiakirjan tiivistelmän ja budjettilomakkeen. Muis­

tiossa ehdotetaan budjetin myöntämistä projektia varten sekä varojen irrottamista ensimmäistä toimintavuotta varten. Lista- käsittelyn jälkeen ulkoasiainministeriö tekee asiasta päätök­

sen, jonka tulos ilmoitetaan edustuston välityksellä vastaan­

ottajamaan viranomaisille.

3.1.4

Sopimus vastaanottajan kanssa

Ministeriön myönteisen päätöksen jälkeen kahdenvälisen avun sopimusjaosto laatii projektista sopimusluonnoksen, jossa mää­

ritellään kaikki ne kumpaakin osapuolta koskevat sitoumukset, joita ei ole erikseen mainittu liitteenä olevassa projektiasia- kirj as sa. Proj ektiasiakirj an sisältö on pääpiirteittäin seu- raava:

- tausta ja perustelut - päämäärät ja tavoitteet - tuotokset

- toiminnat - panokset

- työsuunnitelma

- investointi- ja käyttökustannusten sekä tuottojen arviointi - projektin ulkoiset olosuhteet

- projektointi, valvonta ja evaluointi - menoarvio

Sopimusluonnos toimitetaan vastaanottajamaan viranomaisille useimmiten edustuston välityksellä, jonka edustuston päälliköl­

le myös tällöin myönnetään sopimuksen allekirjoitusvaltuudet.

3.1.5

Resurssien hankinta

Projektin varsinainen toteutusvaihe käynnistyy tarvittavien resurssien hankinnalla. Koska kysymyksessä on valtion hankin­

ta, säätelevät sitä valtion yleiset hankintaehdot, asetus val­

tion hankinnoista vuodelta 1979 sekä KTM:n päätös em. asetuksen soveltamisesta. Yleisenä sääntönä on, että hankinnat on suo­

ritettava valtiontalouden kannalta edullisesti ja tällöin on pyrittävä kilpailuun eri tarjoajien kesken.

Resurssien hankinta voidaan suorittaa seuraavilla kolmella ta­

valla :

Suljettu hankinta, jolloin päätös tehdään tarjouskil­

pailussa saatujen tarjousten perusteella. Tarjouskil­

pailusta ilmoitetaan suurimmissa päivälehdissä.

Neuvotteluhankinta, jolloin tarjouskilpailussa saatu­

jen tarjousten perusteella yritysten kanssa neuvo­

tellaan tarjousten ehdoista ja vasta tämän jälkeen tehdään päätös hankinnasta.

Suora hankinta, jolloin tarjous pyydetään vain yhdel­

tä yritykseltä tai päätös tehdään ilman tarjousta tai aikaisemman sopimuksen perusteella. Näin teh­

dään silloin, kun kyseiselle hankkeelle on olemassa vain yksi mahdollinen toimittaja tai kun esimerkiksi huolto-, varaosa- tai muut syyt edellyttävät tietyn­

laisen tavaran hankintaa. Edelleen voidaan suoraa

hankintaa käyttää, jos kysymyksessä on poikkeuksel­

lisen kiireinen hankinta tai kun hankittavan tavaran arvo ja määrä ovat vähäiset ja näiden laatu ja hinta ovat tiedossa.

Edellä mainittuja hankintatapoja käytetään silloin, kun projek­

ti käsittää tavaroiden ja muun materiaalin hankinnan sekä sil­

loin, kun projektin toteuttaminen annetaan ulkopuoliselle koko- naisvastuutoimittajalle, konsultille tai urakoitsijalle.

Asiantuntijoiden ja asiantuntijaryhmien rekrytointia varten laa­

ditaan tehtäväkuvaus, josta ilmoitetaan sekä päivälehdissä että Ulkoasiainministeriön avoimien tehtävien luettelossa. Henkilö- avun sihteeristön muodostama valintaryhmä haastattelee hakijat ja tekee valinnat. Asiantuntijaryhmää valittaessa em. valinta­

ryhmä valitsee aluksi ryhmän vetäjän, joka sitten osallistuu muiden ryhmän jäsenten valintaan.

3.1.6

Toimeenpanon valvonta

Toimeenpanon valvonta on projektin kulun jatkuvaa ja säännöllis­

tä seurantaa. Projektijohtaja on ensisijaisesti vastuussa sii­

tä, että Ulkoasiainministeriö saa projektiasiakirjassa tai so­

pimuksessa määritellyin välein valvontaraportit. Näissä rapor­

teissa projektinjohtaja arvioi projektin edistymistä suhteessa laadittuun toimintasuunnitelmaan sekä syntyneitä menoja suhtees­

sa projektibudjettiin. Mikäli tarve vaatii, projektijohtaja esittää korjaavia toimenpiteitä, joilla projekti saadaan vastaa­

maan suunnitelmia tai hän voi ehdottaa projektiasiakirjaa ja budjettia muutettavaksi projektin edistymistä ja kuluja vastaa­

viksi . 3.1.7

Tuloksellisuuden arviointi eli evaluointi

Projektin evaluoinnilla pyritään selvittämään ennenkaikkea seu- raavat kolme seikkaa :

Tuloksellisuus, eli onko projektilla saavutettu ase­

tetut päämäärät.

Taloudellisuus, eli onko tavoitteeseen päästy budje­

toitujen kustannusten puitteissa ja onko saavutettu hyöty kustannuksiin nähden sopusoinnussa.

Vaikutus ja tarkoituksenmukaisuus, eli miten projektin tulokset tai sillä saadut muutokset sopivat yhteen vastaanottajamaan sen hetkiseen taloudelliseen ja so­

siaaliseen tilanteeseen ja näiden pohjalta laadittui­

hin kehitystavoitteisiin. Lähtökohtatilannehan on saattanut oleeinsestikin muuttua siitä, millä perus­

teella projektia aikoinaan ryhdyttiin toteuttamaan ja niin projekti on saattanut muuttua epätarkoituksenmu­

kaiseksi .

Arviointitehtävä ei ole helppoa tulosten tulkinnanvaraisuuden ja arviointikriteerien moniselitteisyyden vuoksi.

Useimmiten evaluoinnilla tarkoitetaan projektin päätyttyä suo­

ritettavaa loppuarviointia, vaikkakin tuloksellisuuden arvioin­

tia eli välievaluointia suoritetaan koko projektin ajan, jotta tarvittavat korjaavat toimenpiteet voidaan tehdä tarpeeksi ajois­

sa. Loppuevaluointikään ei välttämättä anna oikeaa kuvaa pro­

jektin tuloksellisuudesta, sillä harvoin tulokset on saavutettu ja mitattavissa juuri projektin päätyttyä vaan vasta useiden vuosien, jopa vuosikymmenien kuluttua. Tavallisesti loppueva- luointi tehdään yhden tai kahden vuoden kuluttua projektin päät­

tymisestä.

Evaluoinnin suorittajat voivat olla ulkopuolisia asiantuntijoi­

ta, konsultteja tai ammattiviranomaisia, joiden lisäksi vastaan­

ottava maa nimeää oman edustajansa evaluointiryhmään. Arvioin­

nin perusteella laaditaan evaluointiraportti, joka molempien sopijaosapuolien tulee hyväksyä.

Tärkeä merkitys evaluoinnilla on myöhempiä projekteja ajatellen.

Tehdyt virheet voidaan seuraavissa projekteissa korjata ja sa­

mantyyppisten virheiden uusiutuminen voidaan estää. Usein lop­

puevaluoint iraportti sisältääkin ehdotuksen suositeltavista jat­

kotoimenpiteistä.

3.2

Kokemuksia ja mielipiteitä tähänastisesta toiminnasta

Suomen kehitysyhteistyöpolitiikan periaatteet on lausuttu vuo-1 )

den 1974 kansainvälisen kehitysyhteistyön periaateohjelmassa.

Siinä määritellään niin kehitysyhteistyön yleiset päämäärät ja tavoitteet kuin myös ne toimintatavat ja -muodot, joilla nämä päämäärät ja tavoitteet aiotaan saavuttaa. Vuoden 1978

kehitys-2)

yhteistyökomitean mietinnössä , joka paremmin tunnetaan Jans­

sonin komitean mietintönä, arvioidaan Suomen siihen mennessä harjoittamaa kehitysyhteistyöpolitiikkaa, sen vaikutuksia ja avun tarkoituksenmukaisuutta. Edelleen tässä mietinnössä hah­

motellaan suuntaviivoja tulevalle kehitysyhteistyötoiminnalle.

Vuoden 1984 alkupuolella käytiin eduskunnassa laaja keskustelu kehitysyhteistyökysymyksistä ja tämän keskustelun pohjana oli hallituksen eduskunnalle antama kehitysyhteistyöpoliittinen selonteko.3^ Keskustelulla pyrittiin selkeyttämään sen hetkis­

tä tilannetta ja viitoittamaan tietä tuleville kehitysyhteistyö­

poliittisille toimenpiteille. Hallitus täsmentää myös kehitys­

yhteistyöpolitiikkansa suuntaviivoja joka vuosi budjettiesityk- sensä perusteluissa.

Näissä kaikissa julkaisuissa kehitysyhteistyön periaatteet on esitetty hyvin yleisesti ja käytännön päätöksenteossa näitä pe­

riaatteellisia ohjeita joudutaan usein hyvin pitkällekin sovel­

tamaan. Tätä käytännön työtä, sen vaikeuksia ja siinä onnistu­

mista pyritään selvittämään seuraavissa alakohdissa pohtimalla erikseen seikkoja, jotka liittyvät maavalintaan, toimialavalin­

taan, projektien ja niiden toteuttajien valintaan sekä projek­

tien onnistuneisuuteen.

3.2.1

Maavalinta

Suomen kehitysavun päävastaanottajamaita ovat Tansania, Sambia, Kenia, Egypti, Sri Lanka ja Vietnam. Kappaleessa keskitytään kuvaamaan pääasiassa näiden kuuden ohjelmamaan sopivuutta Suo­

li Ulkoasiainministeriö 1974a

2) Kehitysyhteistyökomitean mietintö 1978