Vuonna 2015 oikeusministeriö teetti HELO-ohjeiden uudistamista varten tutkimuksen siitä mitä mieltä eri ministeriöissä oltiin lainvalmisteluohjeista. Mietinnössä mainittiin kansainvälisen vertailun osalta useamman ministeriön ja esimerkiksi oikeusasiamiehen puolelta
kehittämiskohteeksi kansainvälisen vertailun itsetarkoituksellisen tekemisen välttäminen ja toisaalta huomiota kiinnitettiin myös siihen, että vertailun merkitys tulisi näkyä hallituksen esityksessä. Osa ministeriöistä oli toisaalta tyytyväisiä valinnanvapauteen vertailun tekemisessä ja ulkomaisten oikeuskäytäntöjen pintapuoliseen kuvaamiseen, mutta toisaalta esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriössä oltiin sitä mieltä, että kansainvälisestä vertailusta tulisi tuoda esille hallituksen esityksen kannalta relevantit seikat.142
Kansainvälisen vertailun merkitystä rationaalisen lainvalmistelun tukena on vaikea tutkia.
Suurimmassa osassa tutkielman aineistona käytetyistä hallituksen esityksistä ei ole perusteltu miten vertailumaat on valittu tai miten valitun maan oikeuskäytännön kuvailu linkittyy
kansalliseen lainvalmisteluun. Mielenkiintoinen lisätutkimuskohde olisi myös se mistä ministeriöt saavat kansainvälisen vertailun tekemiseen tarvittavat tiedot, ja miten verrokkimaat vertailuihin valikoituvat.
Kansainvälisen vertailun ohjeistus on tällä hetkellä suhteellisen avointa, mutta toisaalta käytännössä vertailun merkitys on vaatimatonta. Jotta kansainvälisistä vertailuista saataisiin hyödyllisiä, kannattaa vertailun mahdollisuuksia painottaa, esitellä ja kehittää esimerkiksi ministeriöiden välisillä ja kansainvälisellä yhteistyöllä. Tällä hetkellä kansainvälisen vertailun roolista käytävä keskustelu keskittyy liiaksi siihen, onko kansainvälisistä vertailuista ylipäänsä hyötyä. Keskustelua kannattaisi laajentaa myös siihen suuntaan, että mitä työkaluja
kansainvälinen vertailu tuo lainvalmisteluun.
142 OM 2015, s.19–20.
Lainsäädäntötutkimuksen ohella toinen käyttökelpoinen tutkimuksellinen näkökulma kansainvälisen vertailun rooliin kansallisessa lainvalmistelussa voisi jatkossa olla vertaileva oikeustutkimus. Vertailevalla oikeustutkimuksella tarkoitetaan perinteisessä mielessä eri valtioiden oikeusjärjestyksien vertailua. Tämän päivän globalisoituneessa maailmassa
oikeusvertailua tehdään kuitenkin yhä useammin esimerkiksi kansainväliseen oikeuteen tai EU-oikeuteen vertaamalla. Vertaileva oikeustutkimus ei ole tiukkaan jäsentynyt oma tutkimusalansa, vaan sitä voidaan käyttää myös muiden teoreettisten näkökulmien kanssa yhdessä. Myöskään tutkimusmenetelmät eivät ole vertailevassa oikeustieteessä tiukkaan määriteltyjä, vaan tutkija voi perustellusti käyttää haluamaansa tutkimusmenetelmää. Vertailemalla oikeusjärjestyksiä pyritään löytämään ja analysoimaan oikeusjärjestysten eroja ja yhtäläisyyksiä.143
Vertailevan oikeustutkimuksen käyttö kansainvälisen vertailun tutkimuksessa olisi perusteltua monesta eri näkökulmasta. Yksi tällainen näkökulma on kansallisen sääntelyn parempi
ymmärtäminen. Vertaamalla muiden valtioiden tai oikeusjärjestysten käytäntöjä saadaan lisää ymmärrystä tai mahdollisia vaihtoehtoisia toimintamalleja kansalliseen sääntelyyn.144 Tämä ajatusmalli tukee kansainvälisen vertailun roolia osana lainvalmistelun tietopohjan keräämistä ja edelleen lainvalmistelijoita vaikutusarviointien ja vaihtoehtoisten toimintamallien tekemisessä.145 Tutkittaessa kansainvälisen vertailun merkitystä kansallisessa lainvalmistelussa astutaan siis ikään kuin puolivahingossa myös vertailevan oikeustieteen alueelle. Vertailtaessa ulkomaiden käytäntöjä kansalliseen lainvalmisteluun on hyvä huomioida vertailevan oikeustieteen kritiikki ymmärtämisen vaikeudesta. Vertailtaessa oikeusjärjestyksiä toisiinsa tai toisen maan
oikeuskäytänteitä kansalliseen sääntelyyn, täytyy tietoa tulkita omassa kontekstissaan ja edelleen suodattaa kansalliseen lainvalmisteluun. Vaikeuksia ymmärtämiseen saattaa tulla jo tekstin analyysissä tai tukeutumisessa pelkästään kirjoitettuun aineistoon. Ulkomaisten oikeusjärjestelmien vertailu onnistuukin parhaiten, mikäli vertaileva tutkimus ulotetaan myös kulttuuriin liittyvään kontekstiin.146
143 Husa 2017, s.1088–1102.
144 Kischel 2019, s.53.
145 Määttä, Sääntelyteoriasta, s.4.
146 Legrand – Munday 2003, s.197–221.
Lainvalmistelun kansainvälisessä vertailussa ei ole käytännön syistä mahdollisuutta syvälliseen kontekstin tutkimiseen, mutta tarkan tekstin tulkinnan ja kansallista oikeusjärjestelmää
vastaavien ulkomaisten oikeusjärjestelmien käyttö verrokkina edesauttavat eri oikeusjärjestelmien välistä vertailua.
Kansainvälisen vertailun ohjeistus on tällä hetkellä suhteellisen avointa, mutta toisaalta käytännössä vertailun merkitys on vaatimatonta. Jotta kansainvälisistä vertailuista saataisiin hyödyllisiä, kannattaa vertailun mahdollisuuksia painottaa, esitellä ja kehittää esimerkiksi ministeriöiden välisillä ja kansainvälisellä yhteistyöllä. Tällä hetkellä käytävä keskustelu keskittyy liiaksi siihen, onko kansainvälisistä vertailuista ylipäänsä hyötyä. Keskustelua kannattaisikin laajentaa siihen suuntaan, että mitä työkaluja kansainvälinen vertailu tuo lainvalmisteluun.
Tämän tutkielman tulosten perusteella voidaan arvioida, että suurin osa kansainvälisistä vertailuista on tehty pintapuolisesti kuvailemalla joidenkin maiden oikeuskäytäntöä ilman, että sen merkitystä hallituksen esitykseen on selitetty. Merkityksellisen kansainvälisen vertailun tekeminen tai laadukkaan kansainvälisen vertailun kriteereiden asettaminen ei kuitenkaan ole helppoa. Haasteita kansainvälisen vertailun tekemiseen aiheuttavat niin yksittäisen
lainvalmistelijan asenne, tiedonsaannin vaikeus, niukat aikaresurssit, kuin epäselvä ohjeistuskin.
Kansainvälistä tutkimustietoa vaikutusarvioinneista on vähän, eikä vaikutusarvioinneilla ole OECD:n ohjeista huolimatta kattavaa teoreettista viitekehystä.147
Kansallinen lainvalmistelun kehikko on yhä enemmän riippuvainen kansainvälisestä kontekstista.
Kansainväliset sopimukset ja Euroopan unionin oikeus ovat kansallisesti sitovaa oikeutta, mikä tulee ottaa huomioon kansallisia lakeja säädettäessä. Ja koska globaalit ongelmat kuten
ilmastonmuutos ja koronapandemian kaltaiset terveysuhat eivät tunne valtioiden rajoja, on myös yksittäisten ulkomaiden oikeuskäytäntöjä tunnistettava. Kansainvälisen yhteistyön
merkitys sääntelyssä ja lainvalmistelussa on noussut, ja yhä useammassa säädettävässä asiassa on linkki kansallisten rajojen ulkopuolelle.
147 Keinänen – Pajuoja 2020, s.73.
OECD edistää omalla toiminnallaan erityisesti globaaliin talouteen ja kansainväliseen kauppaan liittyvää sääntelyn kansainvälistä yhteistyötä eli niin sanottua IRC yhteistyötä.148 Sääntelyyn ja kansainvälisiin vertailuihin liittyvän kansainvälisen yhteistyön lisäämistä Euroopan unionin tasolla tulisi pohtia. Esimerkiksi Unionin tason keskitetty tiedonkerääminen muiden maiden oikeuskäytännöistä voisi tehostaa kansallisia lainvalmisteluprosesseja helpottamalla ja lisäämällä tiedonsaantia muiden jäsenmaiden oikeuskäytännöistä. Tiedonsaannin helpottaminen
edesauttaisi edelleen kansallisten resurssien käyttämistä tärkeään tiedon prosessointiin niin, että hallituksen esityksiin valikoituisi kansallisen lainvalmistelun suhteen tärkeimmät muiden maiden käytännöt.
Jotta lainvalmistelijat saisivat työkalut hyödyllisen kansainvälisen vertailun tekemiselle, tulisi lainvalmistelun ohjeita kansainvälisen vertailun tekemiselle selventää. Selvennystä tulisi tehdä sen suhteen, milloin vertailu tulisi tehdä, millä kriteereillä verrokkimaat tulisi valita ja miten vertailun merkitys tulee esitellä hallituksen esityksessä. Tärkeää kansainvälisen vertailun käytössä olisi myös lainvalmistelun avoimuuden suhteen tuoda esille miksi juuri tietty maa on valittu vertailuun, ja mikä on valitun vertailun merkitys valmisteilla olevaan asiaan. Ja mikäli vertailun tekeminen ei ole valmisteilla olevan sääntelyn kannalta relevanttia, tulisi myös tämä perustella.
Kansainvälisen vertailun ohjeistus on tällä hetkellä suhteellisen avointa, ja toisaalta käytännössä vertailun merkitys on vaatimatonta. Jotta kansainvälisistä vertailuista saataisiin hyödyllisiä, kannattaa vertailun mahdollisuuksia painottaa, esitellä ja kehittää esimerkiksi ministeriöiden välisillä ja kansainvälisellä yhteistyöllä. Tällä hetkellä käytävä keskustelu keskittyy liiaksi siihen, onko kansainvälisistä vertailuista ylipäänsä hyötyä. Keskustelua kannattaisikin laajentaa siihen suuntaan, että mitä työkaluja kansainvälinen vertailu tuo lainvalmisteluun.
Tässä kohtaa on hyvä kiinnittää huomiota myös yleiseen lainvalmistelun ohjeistamisen tasoon, ja siihen miksi ohjeiden tulisi enemmänkin antaa eväitä omalle ajattelulle ja innovatiivisuudelle, kuin pilkuntarkkoja prosessiohjeita hallituksen esityksen kirjoittamiseen. Kuten Maria
148 OECD, International Regulatory Co-operation-Transforming rulemaking to meet the global challenges of the 21st century [https://www.oecd.org/gov/regulatory]
Mousmouti toteaa, mikäli lainvalmistelusta halutaan dynaamista, innovatiivista ja joustavaa, tulee lainvalmistelijoille tarjota joustavat, ajatteluun kannustavat työkalut. Liian tarkkaan määritellyt ohjeet ja tarkastuslistat ovat esteenä avoimelle ja joustavalle lainvalmistelulle.149
149 Mousmouti 2019, s.111–112.
7.3 Kansainvälisen vertailun mahdollisuudet kriisiaikana
Korona-ajan poikkeuksellinen yhteiskunnallinen tilanne täytyy ottaa huomioon tutkittaessa vuosien 2020 ja 2021 lainvalmistelua. Kiinan Wuhanista joulukuussa 2019 alkunsa saanut virus aiheutti pandemian, jonka vaikutuksia selvitetään vielä pitkään. Covid-19 pandemia toi globaalin maailmanjärjestyksen uudenlaisen tilanteen eteen, missä tietopohjan merkitys niin
asiantuntija150 kuin tieteellisen tiedon osalta nousi merkittävästi. Jotta tulevaisuuden
kriisinhallintaa varten Covid-19 pandemian kokemuksesta pystytään rakentamaan parhaat ohjeet lainvalmisteluprosessiin ja päätöksentekoon, on pandemia-ajan sääntelyä ja
päätöksentekoa tärkeää tutkia poikkitieteellisesti niin oikeustieteellisiä, kuin yhteiskuntatieteiden oppeja hyödyntäen.
Suomessa pandemian ensimmäiseen vaiheen eteneminen oli maantieteellisen sijainnin vuoksi noin kuukauden muita Euroopan unionin jäsenmaita jäljessä. Kun muualla Euroopassa oli todettuja tautitapauksia jo tammikuusta 2020 alkaen (ensimmäinen Ranskassa 24.1.2020)151 todettiin ensimmäinen koronavirustapaus Suomessa vasta 26.2.2020.152 Voidaankin pohtia olisiko tätä viivettä pystytty paremmin hyödyntämään tehokkaalla vertailulla jo pandemiassa pidemmällä oleviin valtioihin. Toinen näkökulma kansainvälisen vertailun tekemiseen kriisiaikana on se, että kansainvälisen vertailun vaatimus kriisiajan lainvalmistelussa ei ole perusteltua vaan niukkojen aikaresurssien hukkaamista.
Vaikka olemassa oleva pandemiaan liittyvä tietopohja oli olematonta ja sääntelytarve suurta erityisesti alkuvuodesta 2020, ei lainvalmistelun ohjeita Suomessa muutettu. Ainoastaan kuulemisiin ja lausuntokierroksiin liittyviä poikkeamia sallittiin. Perustuslakivaliokunta korosti myös pandemia-ajan sääntelyssä eduskunnan tiedonsaantioikeutta ja edellytti ajantasaisen käytössä olevan epidemian leviämistä koskevan tiedon hyödyntämistä säädösehdotusten perusteluissa (PeVL 30/2020 vp.).
150 Lavazza – Farina 2020.
151 European Centre for Disease Prevention and Control, [https://ecdc.europa.eu]
152 Onnettomuustutkintakeskus 2020.
Euroopan unionin vähäistä roolia pandemian hillitsemisessä on kritisoitu. Vaikka
kansanterveyden ala ei kuulu EU:n toimivaltaan eivätkä perustamissopimukset153 sellaisenaan sisällä mainintaa terveydenhuollon kriiseistä, voi Covid-19 pandemian hillitsemiseksi tehtävän unionitason yhteistyön toimivallan löytää Sopimuksesta Euroopan unionin toiminnasta (TFEU).
Sopimuksen artiklan 222 mukaan jäsenvaltiot ovat velvollisia avustamaan muita jäsenvaltioita luonnon tai ihmisen aiheuttamissa katastrofeissa. Edellä mainitun niin sanotun
solidaarisuusartiklan lisäksi unionitason toimivallan voi löytää artiklasta 168. Sen mukaan Euroopan unionin täytyy täydentää ja tukea kansallista terveyspolitiikkaa ja rohkaista jäsenvaltioita yhteistyöhön terveydenhuoltoon liittyvissä asioissa. Yhteistyöhön Covid-19 pandemiaan liittyvissä toimissa kannustaa myös Euroopan unionin tieteellisen ja hallinnollisen yhteistyön ohje rajat ylittävissä terveysuhissa.154Covid-19 pandemian alussa valtiot reagoivat korostetun kansallisesti, omien riskiarvioidensa ja epistemologisten tilanteidensa mukaan ilman EU:n tason yhteistyötä. Pandemian edetessä myös EU-tason toimet kuten esimerkiksi niin sanottu exit -tiekartta otettiin käyttöön. Kaiken kaikkiaan sääntely oli hajanaista ja tulevaisuutta ajatellen pitäisi miettiä voisiko myös rajat ylittävissä terveysuhissa sääntely ja toimenpiteen toteuttaa koordinoidummin EU:n tasolla.155
7.4 Lainvalmistelun ”social-distance”
Kansainvälisessä keskustelussa on Covid-19-pandemian seurauksena noussut esille termi niin sanotusta sääntelyn ”social distance”- käsitteestä. Tämä niin sanottu ”sääntelyn turvaväli” viittaa ajatukseen siitä, että kriisiaikojen sääntely tulisi selkeästi erottaa normaaliajan sääntelystä.
Kriisiajan sääntelyn tulisi olla rajoitettua, määräaikaista ja suhteellista. Käytännössä
poikkeusaikojen sääntely voidaan erottaa normaalista lainsääntelystä esimerkiksi käyttämällä edellä mainittua ”sunset- sääntelyä” eli sääntelyä, joka on voimassa vain määräajan, ja jonka päättymispäivä on määritelty. Voimassaolon automaattisella päättymisellä, kirjaamalla jo lain
153 EU:n perustamissopimukset SEU, SEUT. [https://eur-lex.europa.eu/legal-content]
154 Euroopan parlamentin päätös No 1082/2013/EU
155 Alemanno 2020, s.207–316.
otsikkoon, että kyseessä on kriisiajan sääntely sekä laatimalla poikkeusajan sääntely omaksi erilliseksi laikseen voidaan varmistaa poikkeusajan sääntelyn riittävä eriyttäminen normaaliajan sääntelystä. 156
Poikkeusajan sääntelyn lisäksi Covid-19-pandemian jälkeen on hyvä pohtia myös normaalin lainvalmisteluohjeistuksen toimivuutta kriisiajan lainvalmistelussa. Kriisiaikojen lainvalmistelu poikkeaa normaalista lainvalmistelusta nopeatempoisuutensa, tietopohjan niukkuuden ja määräaikaisten lakien suhteen.Kriiseille on tyypillistäennalta-arvaamattomuus, johon on haastavaa vastata normaaliajan ohjeilla. Onkin syytä miettiä, tarvitsisivatko lainvalmistelijat kriisiajan lainvalmistelutyöhön erilaiset työkalut. Kriisiajan ohjeita on syytä pohtia myös
suhteessa rationaalisen lainvalmistelun malliin. Rationaalisen päätöksentekomallin olennaisena osana on riittävän tietopohjan vaatimus. Riittävää tietopohjaa kerätään esimerkiksi
asiantuntijoiden, tieteellisten tutkimusten, kansainvälisten vertailujen, sidosryhmien ja
lainvalmistelijoiden oman tiedon pohjalta. Olennaista kriisiaikojen lainvalmistelussa onkin pohtia mitä tarkoitetaan riittävällä tietopohjalla tilanteessa, missä aika- ja tietoresurssit ovat
tavanomaista heikommat.
Nykypäivän kriisit ovat useimmiten valtioiden rajat ylittäviä eikä kansainvälisen vertailun roolia kriisiaikojen lainvalmistelussa tule väheksyä. Lainvalmistelun ohjeet on tarkoitettu normaaliajan lainvalmisteluun, mutta on syytä pohtia pitäisikö mahdollisia tulevia kriisejä varten kehittää kansainväliseen vertailuun liittyen päätöksenteon riittävää tietopohjaa palvelevat kriisiajan ohjeet. Ohjeiden tulisi liittyä verrattavien maiden valintaan, tiedonkeräämiseen, tiedon
prosessointiin kansallisesti hyödynnettävissä olevaan muotoon sekä EU-tason tiedonsaantiin.
Kriisiajan nopeassa lainvalmistelussa täytyy myös turvata lainvalmistelijoille mahdollisuudet joustavuuteen, innovatiivisuuteen ja myös siihen, ettei vertailua tehdä ollenkaan.
156 Cormacan – Bar-Simon-Tov 2020, s.239–240.
