Arviointineuvoston raportissa kiinnitettiin huomiota myös riskien ja epävarmuuksien arviointien puutteisiin.60 Riskien ja negatiivisten vaikutusten kirjaamisen puutteeseen ovat myös Keinänen ja Pajuoja kiinnittäneet valiokuntakuulemisia koskevassa tutkimuksessaan huomiota. Joissain tapauksissa saatetaan esitellä vain vaikutuksia, jotka tukevat ehdotettua esitystä, ja esimerkiksi valiokuntakuulemisia koskevassa tutkimuksessa ilmeni, että vaikutusarvioinneissa oli puutteita.
Tämä johtunee siitä, että negatiivisia vaikutuksia ei haluta niin usein tuoda hallituksen esityksessä ilmi, jotta ehdotus menisi varmemmin läpi eduskunnassa.61
tarkoittaa sitä, että melkein viidesosassa kansallista sääntelyä on suoraan linkki EU-tasolla valmisteltuun sääntelyyn. Euroopan unionin sääntelyyn liittyviä muiden maiden käytänteitä vaikutusarvioinneissa on tutkittu Valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoimikunnan julkaisussa vuodelta 2015. Tutkimuksessa selvitettiin EU-lakien kansallista vaikutusarviointia ja muun muassa verrattiin vaikutusarvioita jäsenmaiden välillä. Tutkimuksessa todettiin, että
suomalainen vaikutusarviointi on EU:n kärkitasoa, mutta EU-lakien vaikutusarviointeihin pitäisi myös Suomessa toteuttaa enemmän.63
Ulkomaisen sääntelyn vertailu tuottaa tietoa lainvalmistelun etukäteistä vaikutusarviointia ja vaihtoehtoisia sääntelykeinoja varten. Hallituksen esityksen ohjeissa sanotaan, että
kansainvälisen vertailun tarkoituksena on antaa tietoa siitä, miten kyseisen asian sääntely on muualla ratkaistu. Keinänen ja Pajuoja ovat vaikutusarviointeja koskevassa tutkimuksessaan jakaneet kansainvälisen vertailun merkityksen kahteen tutkimusintressiin. Toisaalta
kansainvälistä vertailua voidaan tarkastella järjestelmävertailuna, jossa kiinnostuksen kohteena on se, miten vaikutusarvioinnit muissa valtioissa tehdään, ja kuka ne tekevät. Yleisemmin kansainväliseen vertailuun liittyvänä tutkimusintressinä kuitenkin on se, miten ja mitä tuloksia muissa maissa vaikutusarvioista saadaan.64 Tässä tutkimuksessa ei käsitellä järjestelmätason kysymyksiä eikä pureuduta esimerkiksi lakien arviointineuvoston rooliin vaikutusarvioinneissa Suomessa tai ulkomailla.
Kansainvälisen vertailun avulla saadaan lisätietoa myös vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arviointiin. Käytännössä vaikutustenarviointi, vaihtoehtoiset sääntelykeinot ja niitä tukeva
kansainvälinen vertailu linkittyvät toisiinsa. Kansainvälisen vertailun kautta saatu tieto siitä miten muissa maissa asia on säädöksin tai muilla toimenpiteillä ratkaistu lisää sitä tietopohjaa mitä tarvitaan kattavan vaikutusarvioinnin ja sitä kautta vaihtoehtoisten keinojen esittelyyn.
Kansainvälisen vertailun tekeminen on helpointa kvantitatiivisten taloudellisten vaikutusten osalta. Yhteiskunnallisten, ympäristöön kohdistuvien ja viranomaisvaikutusten laadullinen arviointi on vaikeampaa, koska käsitteet eivät ole aina yhteneväisiä esimerkiksi terveyden, sosiaalipoliittisten tai perusoikeuksien osalta. Käytännön haasteita kansainvälisen vertailun
63 Uusikylä ym.2015, s.61.
64 Keinänen – Pajuoja 2020, s.70.
tekemiseen aiheuttavat erilaiset, keskenään vertailukelvottomat oikeusjärjestelmät ja
tiedonsaanti muiden maiden käytännöistä. 65 Parhaiten tietoa saa taloudellisista vaikutuksista, mutta myös niiden osalta vertailtavuus voi vaihdella ja tieto saattaa jäädä otsikkotason tiedoksi.
Slant ja Rantala ovat vuonna 2013 julkaistussa tutkimuksessaan analysoineet vuoden 2012 hallituksen esitysten vaikutusarviointeja. Tutkimuksen yhteydessä tehtiin myös kartoitus siitä, kuinka paljon hallituksen esityksissä oli tehty vertailua muihin valtioihin ja EU:n oikeudentilan kuvaamista. Euroopan unionin vertailun osalta on huomioitavaa, että noin puolessa kansallisista sääntelyhankkeista on liityntä unionin oikeuteen. Liityntä ei ole yksiselitteistä vaan se riippuu, miten se kulloinkin on määritelty. Vuonna 2012 EU tai ulkomaiden oikeudellisen tilan kuvaus oli 61 %:ssa esityksiä. Näistä muita maita, kuin Pohjoismaita koski 14 % esityksistä ja vain yksi oli Euroopan tai Pohjoismaiden ulkopuolinen vertailu.66
Kansainvälisestä vertailusta on maininta myös Rantalan ym. tutkimuksessa vuodelta 2019, missä on tutkittu tiedon käyttöä lainvalmistelussa. Aineistona tutkimuksessa olivat vuosien 2014 ja 2017 lainvalmisteluasiakirjat. Tutkimuksessa on viitattu tiedon käytön argumentoinnin osana myös kansainväliseen vertailuun. Kansainvälisen vertailun käytöstä Rantala ym. toteavat, että useinkaan muiden maiden käytäntöjen osalta ei ole vertailua siitä, miten hyvin niissä on päästy sääntelyn tavoitteeseen, mutta toisaalta todetaan, että tällaisen arvioinnin laatiminen olisi haastavaa, ellei mahdotonta ilman laajempaan tutkimusta. Edelleen Ranta ym. toteavat, että kansainvälisen vertailun merkitys ja linkitys valmisteilla olevaan asiaan jäi tutkituissa hallituksen esityksissä epäselväksi.67
Kansainvälisen vertailun kirjaaminen hallituksen esitykseen ei vielä kerro siitä onko vertailusta ollut lakihankkeen valmistelussa hyötyä. Muiden maiden oikeudellisten kehikkojen esilletuomista voidaan tietyissä tapauksissa pitää irrallisina, ilman, että niillä on liityntäpintaa valmisteilla
olevaan esitykseen. Vertailuja on kritisoitu muun muassa siitä, että verrokkimaiden valintaa ei ole perusteltu eikä esille nostetun ulkomaisen sääntelyn vaikutusta lainvalmisteluun ole
65 Keinänen – Pajuoja 2020, s.105.
66 Slant – Rantala 2013, s.23–25.
67 Rantala ym. 2021, s.76.
argumentoitu.68 Jotta kansainvälisen vertailun tekeminen olisi kustannushyöty arviointimielessä relevanttia, tulisi niistä saatu hyöty pystyä perustelemaan. Myös HELO-ohjeiden mukaan
hallituksen esityksessä on ilmettävä millä tavoin asia on ratkaistu muissa maissa, ja miten tämä ratkaisu on vaikuttanut kansalliseen valmisteluun.69
68 Nieminen ym.2019, s.76.
69 HELO-ohjeet [http://helo.finlex.fi].
3 Pandemia-ajan lainvalmistelu ja tietopohjan haasteet
Tämän tutkielman teoreettiseksi viitekehykseksi valikoitui tietoperustainen päätöksenteko ja rationaalisen lainvalmistelun malli. Kansainvälisen vertailun käyttöä tarkastellaan sen suhteen, onko vertailun tekemisellä merkitystä lainvalmistelun rationaalisen päätöksenteon kannalta eli toisin sanoen kerryttääkö ulkomaisten oikeuskäytäntöjen tarkastelu päätöksenteon tukena olevaa tietoa. Tämän tutkielman tutkimusongelman kannalta on relevanttia verrata
kansainvälisen vertailun kerryttämää tietopohjaa Covid-19-pandemiaan liittyvien ja ei-koronaperusteisten hallituksen esitysten välillä, ja tarkastella onko kansainvälisen vertailun käyttöä käytetty enemmän vai vähemmän koronaan liittyvän lainvalmistelun tietopohjan kartuttamisessa.
Covid-19 pandemian aikana tiedon merkitys korostui. Pandemian ensimmäisen aallon aikana alkuvuodesta 2020 riittävän tietopohjan saaminen päätöksenteon tueksi oli mahdotonta ja kaikki mahdolliset tiedonkäytön epävarmuudet realisoituivat. Pandemiasta ei ollut tieteellistä
tutkimustietoa, tieto oli hajanaista ja osittain epäluotettavaa.70 Pandemian yllätettyä
nopeudellaan, aikaresursseja ja mahdollisuuksia relevantin tiedon keräämiseen päätöksenteon tueksi oli rajoitetusti. Tilanne eskaloitui nopeasti ja aiheutti myös sen, että saatavilla ollutta tietoa käytettiin joissain maissa vääristyneesti joko vähättelemään tai vääristelemään tietoa.71 Tiedon merkitys konkretisoitui pandemia-ajan päätöksenteossa, sääntelyssä ja lainvalmistelussa.
Toimenpiteitä pandemian hillitsemiseksi täytyi tehdä nopeasti ja ilman kattavaa tietopohjaa, ja kuten Kirsi Varhila kolumnissaan vuonna 2020 totesi, lääketieteellisen koronavirukseen liittyvän tiedon kohdalla epävarmuuksia oli paljon ja sen optimaalinen hyödyntäminen muuttuvan
säädöstarpeen mukaan oli haastavaa. Varhila totesi myös, että lääketiede kehittyy jatkuvasti eikä yhtä ainoaa varmaa tietoa ja arviota ole saatavilla. 72
70 Sequieros – Hokkanen 2021, s.408.
71 Kadam – Sachin 2020, s.1.
72 Varhila 2020.
Tiedon vähäisyyteen pandemia-aikana on globaalissa keskustelussa liittynyt niin sanottu precautionary principle ja sen aiheuttamat perusoikeuksien punninnat. Precautionary eli varovaisuusperiaatteella tarkoitetaan sitä, että sääntelyn tulisi aina perustua tieteelliseen
tietoon, mutta jos tietoa ei ole saatavilla ja ympäristöön tai ihmisten terveyteen kohdistuvat riskit ovat suuret, voidaan varovaisuusperiaatteen mukaisesti ryhtyä rajoitus- ja sääntelytoimiin ilman riittävää tietopohjaa. Varovaisuusperiaate on lähtöisin Saksasta 1970-luvun ilmansaastuttamista koskevasta sääntelystä. Sittemmin se on levinnyt myös muihin oikeusjärjestelmiin ja myös ympäristönsuojelun ulkopuolelle. Vuoden 2020 alkupuolella tieteellistä tai muuta
asiantuntijatietoa ei ollut Suomessakaan saatavilla ja varovaisuusperiaatteen tai paremminkin ilmaistuna ”varmuudenvuoksi periaatteen” mukaan on oikeus varotoimenpiteisiin, vaikka tieteellistä konsensusta asiasta ei ole vielä saavutettu. Euroopan unionin mukaan ennalta varautumisen periaate oikeuttaa varotoimenpiteisiin, kunnes saavutetaan jonkinlainen
tieteellinen konsensus.73 Varovaisuusperiaate on kuitenkin edelleen kiistanalainen sen suhteen, onko kyseessä oikeusperiaate vai ainoastaan suositus. Euroopan unionissa periaate löytyy Euroopan unionin toimintaa koskevasta sopimuksesta (SEUT) ympäristöasioita koskevasta artiklasta 191. 74
Varovaisuusperiaatteen noudattaminen kriisiajan sääntelyssä ei kuitenkaan poissulje suhteellisuusperiaatetta, vaan käytännössä myös kriisiajan sääntelyä pitäisi arvioida
välttämättömyyden ja suhteellisuuden osalta, ja arvioita pitäisi jatkuvasti päivittää tieteellisen tiedon karttuessa.75 Covid-19 pandemian aikaisessa sääntelyssä korostui asiantuntijatieto76ja tietopohjan karttuminen pandemian edetessä. Maaliskuussa 2020 päätöksiä ja sääntelyä jouduttiin tekemään erittäin suppean tiedon pohjalta, mutta pandemian edetessä sekä tieteellistä tietoa että kokemusperäistä tietoa oli enemmän saatavilla. Suomalaisen
lainvalmistelun ennakollinen perusoikeusvalvonta varmisti myös pandemia-ajan kiireellisen lainvalmistelun perusoikeudellisuuden kuten esimerkiksi ensimmäisessä ravintoloiden sulkemiseen liittyvässä koronaperustaisessa hallituksen esityksessä (HE 25/2020 vp), missä
73 Messerschmidt 2020, s.291.
74 Euroopan parlamentti, The precautionary principle, Definitions, applications and governance s. 4–6.
[http://europarl.europa.eu]
75 Messerschmidt 2020 s.291.
76 Lavazza – Farina 2020.s 2.
perustuslakivaliokunta esitti lausunnossaan, että lakiehdotus voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä ainoastaan, jos muutos sidotaan ainoastaan poikkeusoloihin ja siinä on alueelliset ja ajalliset rajausmahdollisuudet.77
Perusoikeudet ovat aina tulkinnanvaraisia ja välillä myös keskenään ristiriitaisia, mutta niiden rajoittaminen tulisi aina, kriisiajat mukaan lukien, olla suhteutettua, tasapuolista ja väliaikaista eikä rajoituksia saisi asettaa ennakoivasti varmuuden vuoksi. Toisaalta taas voidaan ajatella, että kriisiaikana mahdollisuutta suhteuttamiseen ja täydellisen tiedon odottamiseen toiminnan sijaan ei ole, vaan kuten Michael J Ryan sanoi maaliskuun 2020 WHO:n lehdistötilaisuudessa 13.3.2020:
“Perfection is the enemy of the good when it comes to emergency management. The greatest error is not to move” 78
77 HE 25/2020 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta.
78 Ryan, Michael J. Speech at WHO press conference, 16.3.2020.
