Kaavoitukseen osallistumisen seuranta ja arviointi

Avoin tiedottaminen, osallistumismahdollisuuksien turvaaminen ja suun-nittelun vuorovaikutteisuus ovat maankäyttö- ja rakennuslain keskeisiä tavoitteita. Niiden toteutumisen seuranta on tärkeä osa lain toimivuuden ja vaikutusten seurantaa. Myös eduskunta on edellyttänyt, että maankäyttö- ja rakennuslain toimenpanon seurannassa kiinnitetään huomiota osallistu-mis- ja vaikutusmahdollisuuksia koskevien säännösten toimivuuteen sekä kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien kehittymiseen (PeVL 38/1998).

Osallistumisen seuranta ja arviointi -hanke (OSSE) käynnistyi syksyllä 2000. Hankkeelle asetettiin tällöin kahtalaiset tavoitteet. Ensiksi siinä tuli kehittää ympäristöministeriön käyttöön menetelmiä, joita käyttäen voidaan seurata osallistumisen ja vuorovaikutuksen kehittymistä kaavoituksessa pitkällä aikavälillä. Erityisesti haluttiin tietää, olisiko seurantaan kehitettä-vissä barometrin kaltainen tiedonkeruumenetelmä, osallistumisbarometri.

Toisena tavoitteena oli tuottaa tietoa maankäyttö- ja rakennuslain toi-meenpanovaiheen seurantaan. Tätä varten seurattiin yhdeksää erityyppistä kaavaprosessia. Seurannan tuloksia julkaistiin jo OSSE-hankkeen väli-raportissa (Roininen & Wallin 2002) keväällä 2002. Kaavaprosessien seurantaa jatkettiin aina vuoteen 2005.

Arviointitapauksen loppuraportissa (Roininen ym. 2003) esitettiin hank-keessa kehitetty osallistumisen seurannan ja arvioinnin viitekehys ja sii-hen liittyvä metodologia. Lisäksi tehtiin ehdotus seurannan ja arvioinnin järjestämisen edellyttämistä jatkotoimista. Niitä ovat muun muassa osal-listumisen seuranta- ja arviointitiedon käyttäjien ja heidän tietotarpeensa

tarkentaminen, seuranta- ja arviointikriteerien ja indikaattorien tarkista-minen sekä Kaavoituksen seurannan tietojärjestelmän (KATSE) ja Asukas-barometrin (Strandell 1999) käytön selvittäminen tiedonkeruun menetelmänä.

Yksi kehittämishankkeen tuloksista oli, että osallistumisen seurannassa ja arvioinnissa tarvitaan monipuolisia tiedonkeruumenetelmiä. Sitä ei voida perustaa yksinomaan barometrin varaan.

Yhteisten analyysikriteerien ja -kysymysten pohjalta tehty jälkiarviointi Edellä kuvatun ESR-arviointitapauksen tavoin myös tämän arvioinnin ontologis–epistemologiset lähtöoletukset olivat varsin positivistisia. Arvi-ointi tehtiin uuden Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) valtakunnallisiin seurantatarpeisiin, eikä arvioinnin toimeksiantoon liitetty valtakunnalli-sen lainsäädäntövastuullivaltakunnalli-sen viranomaivaltakunnalli-sen toimintaa tukevien tavoittei-den ohella laajempia, esimerkiksi ruohonjuuritason, tavoitteita. Arviointi johti omalta osaltaan kaavoitukseen osallistumisen seurannan ja arvioinnin jäsentymiseen osana valtakunnallista MRL:n seurantaa ja arviointia, joihin-kin jatkohankkeisiin sekä arvioijien laatimaan ehdotukseen kaavoitukseen osallistumisen seurannan ja arvioinnin valtakunnallisesta järjestämisestä.

Maantieteellinen arviointikonteksti oli valtakunnallinen ja sisällöllinen konteksti rakentui maankäytön suunnittelun, erityisesti kaavoituksen poh-jalle. Teoreettiseen viitekehykseen kuului prosessiteoreettinen näkökulma (kaavoitusprosessit), juridinen näkökulma (MRL) ja osallistumis- ja vuoro-vaikutusteoreettinen tutkimus (kommunikatiivinen suunnittelu). Arvioin-tistrategiaan kuului tapaustutkimuksin tuotetun arviointitiedon yleistämi-nen valtakunnallisiksi suosituksiksi.

Arvioinnilla oli suora yhteys ohjaus- ja päätöksentekojärjestelmiin 1) tilaajan ja 2) välillisesti MRL:n seurantaorganisaation kautta. Arvioijat kokivat, että tilaaja otti varsin suuret valtuudet ”muokata” sisältöä omista näkökulmistaan käsin. Toimeksiantoa jatkettaessa tilaaja myös katsoi tar-peelliseksi kirjata uusittavaan toimeksiantosopimukseen, että tilaajalla on oikeus puuttua arviointitulosten sisältöön konsultoimalla arvioitsijoita.

Lähestymistavaltaan arviointi edusti temaattista toiminta-alakohtaista arviointia (kaavoitus). Arvioinnin aihepiireinä olivat maankäyttö, lainsää-däntö ja kansalaisten osallistuminen. Arvioinnin konkreettisina kohteina olivat eritasoiset kaavat (asema-, yleis- ja maakuntakaavat) sekä kansalais-ten osallistuminen ja osallistumismahdollisuudet kaavoitusprosesseihin.

Arviointiprosessina tapaus oli ajallisesti pitkä ja osin katkonainen. Työn tilaaja odotti arvioijien säännöllistä raportointia ja oli sitoutunut ohjaa-maan prosessin kulkua varsin aktiivisesti.

Arviointimenetelminä olivat tapaustutkimuksiin pohjautuvat asiakirjo-jen sisällönanalyysit, kyselyt, teemahaastattelut, työpajat ja ohjausryhmän Jyry-menetelmä. Menetelmien soveltuvuus alue- ja yhdyskuntasuunnitte-lun arviointiin oli ko. tapauksessa kohtalainen. Eri näkökulmia ja osapuolia edustavia tahoja olisi pitänyt saada laajemmin yhteisiin ryhmähaastattelui-hin ja työpajoiryhmähaastattelui-hin.

Fragmentoituneen ja erikoistuneen arvioinnin ilmentymät sekä eheyttämispyrkimykset

Tämä tapaus oli useiden muiden tapausten lailla osoitus arviointitoiminnan fragmentoitumisesta toiminta-aloittain (kaavoitus) tutkimussuuntauskoh-taisesti (osallistumisen arviointi). Tapaus vaati varsin syvää erityisosaa-mista myös substanssikohteestaan. Tällä tapauksella oli paljon yhteistä liikennepolitiikan toiminta-alakohtaisen arviointitapauksen kanssa. Kum-massakaan ei ollut toimeksiantona pyrkimystä sovittaa muiden rinnakkais-sektoreiden arviointituloksia yhteen.

Yhtenä tapauksen tehtävänä oli selvittää mahdollisuuksia muodostaa kokonaisvaltainen valtakunnallinen kaavoitukseen osallistumisen seu-ranta- ja arviointimenetelmä (barometri). Tällaisen yhden kattavan mene-telmän muodostaminen todettiin mahdottomaksi, mikä saattaa johtua osaltaan alan sisäisestikin pitkälle fragmentoituneisuudesta ja hierarki-soituneesta toimintarakenteesta. Vaikkei kokoava osallistumisbarometri ollutkaan mahdollinen, onnistuttiin luomaan kokoava seurannan ja arvioin-nin viitekehys kaavoitukseen osallistumisen seurantaa ja arviointia varten

(Roininen ym. 2003).

Tapaus 6: Etelä-Suomen tavoite 2 -ohjelman 3. toimintalinjan arviointi

Vuosina 2000–2006 toteutetussa Etelä-Suomen tavoite 2 -ohjelmassa kohdennettiin huomattavia EU:n rakennerahastojen varoja Etelä-Suomen alueelle. Tavoite 2 -ohjelma oli luonteeltaan kehittämisohjelma, joka oli suunnattu rakenteellisista ongelmista kärsivien alueiden kehittämiseen.

Etelä-Suomen tavoite 2 -alueita oli Uudenmaan, Itä-Uudenmaan, Varsi-nais-Suomen, Kanta-Hämeen, Päijät-Hämeen, Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan maakunnissa.

Ohjelman väliarviointi oli keino parantaa ohjelmatyön laatua ja tarkoi-tuksenmukaisuutta. Väliarviointityön päämääränä oli arvioida eri tukimuo-tojen käytöstä saatuja alustavia tuloksia sekä tunnistaa, mitä muutoksia ohjelmatyössä on tarpeen tehdä alkuperäisten tavoitteiden saavuttami-sen varmistamiseksi. Luonteensa mukaisesti väliarviointi tähtäsi siihen,

että ohjelman mahdolliset muutostarpeet tunnistettiin riittävän ajoissa.

Arvioinnin tuloksilla oli siten keskeinen merkitys ohjelman loppukauden resursointiin.

Arvioinnissa haettiin toimeksiannon mukaisesti vastauksia seuraaviin ohjelman tavoitteita ja strategioita koskeviin kysymyksiin:

– Olivatko ohjelman tavoitteet ja strategia edelleen ajankohtaisia, toimivia ja johdonmukaisia?

– Miten ohjelma oli toteutunut suhteessa asetettuihin tavoitteisiin?

– Miten ohjelman horisontaaliset tavoitteet olivat toteutuneet kokonai-suutena ja oliko niiden toteuttamisen välillä eroja?

Ohjelman teknisen toteutuksen arvioinnissa vastattiin ohjelman toimeen-panoon liittyviin arviointitehtäviin:

– Oliko ohjelman seurantajärjestelmä ja toteuttaminen asianmukaista?

– Olivatko indikaattorit sekä niiden tavoitetasot tarkoituksenmukaisia?

– Antoivatko ohjelman suoritusvarausta koskevien indikaattorien tulokset oikean kuvan ohjelman tavoitteiden toteutumisesta kokonaisuudessaan?

Arviointikysymyksiä tarkasteltiin läpäisevästi kaikkien toimintalinjojen näkökulmasta. Horisontaalisten teemojen tarkastelu liitettiin kaikkiin arviointitehtävän osa-alueisiin. Ohjelmatason arviointi suoritettiin toimin-talinjakohtaisesti, arviointiteemoittain ja alueellisesti tulkittujen arviointi-tulosten pohjalta. Tavoitteena oli tuottaa mahdollisimman käytännöllistä ja välittömästi hyödynnettävää tietoa eri käyttäjätahoille.

Toimintalinjan 3. arviointi kohdistui Etelä-Suomen yhdyskuntien toimi-vuuden ja viihtyisyyden kehittämiseen.

Yhteisten analyysikriteerien ja -kysymysten pohjalta tehty jälkiarviointi Ohjelmakauden väliarviointi tehtiin lähtökohtaisesti EU:n rakennerahas-tosäädösten vaatimusten täyttämiseksi, joten ontologis–epistemologinen alkuasetelma muistutti muita EU:n alue- ja rakennerahasto-arviointeja.

Arviointi johti kuitenkin perinteisesti odotettua aktiivisempaan toimin-taan. Väliarvioinnin suositukset johtivat useisiin ohjelmatyötä korjaaviin toimenpiteisiin, ja joiden toteutumisesta tilaaja päätti teettää myös seu-rantamielessä ajantasausarvioinnin, vaikka EU:n rakennerahastosäädökset eivät sellaista edellyttäneetkään.

Arvioinnin maantieteellinen konteksti muodostui tavoite 2 -ohjel-man toiminta-alueesta ja sisäinen konteksti näiden alueiden kehittymis-problematiikasta. Arvioinnin teoreettinen viitekehys jäi varsin pintapuo-liseksi. Sitä leimasi kehittämisarvioinnin kaltainen pragmaattinen pyrki-mys tuottaa kehittämissuosituksia ohjelman jatkotoimenpiteitä ajatellen.

Arviointiasetelma oli monitasoinen, arvioinnit ulotettiin ohjelman hanke-tasolle ja toimintalinjahanke-tasolle.

Arvioinnilla oli suora yhteys ohjaus- ja päätöksentekojärjestelmiin 1) tilaajan muodostaman ohjausryhmän ja 2) tilaajan johtaman ohjelman seurantakomitean kautta. Jälkimmäisessä oli edustus myös poliittisilla organisaatioilla. Tässä arviointitapauksessa tilaaja ei pyrkinyt puuttumaan juurikaan arviointitulosten sisältöön, vaan vaikutti tiedostaneen hyvin ulkopuolisen arvioinnin toimeksiannon ja oman riskinsä jääviyteen.

Lähestymistapana oli periaatteessa temaattinen toiminta-alakohtainen arviointi (yhdyskuntien toimivuus ja viihtyisyys), mutta koska yhdyskun-tien toimivuus ja viihtyisyys ovat hyvin vaikeasti määrittyviä käsitteitä, eivätkä selkeärajaisia toiminta-aloja, oli arvioijien tehtävä suuri työ ko.

käsitteiden määrittelemisessä. Siinä käytettiin useita mahdollisia määritel-miä kokoavaa lähestymistapaa.

Arvioinnin aihepiirit liittyivät EU:n alue- ja rakennepolitiikkaan ja sen lukuisiin toiminta-aloihin (infrastruktuuri, sosiaaliset hankkeet jne.).

Konkreettisina arviointikohteina olivat ohjelman tuottamat hankkeet sekä niiden toimintatavat ja tulokset osana ohjelman tavoitteita ja strategioita.

Arviointiprosessi oli vuorovaikutuksellisesti varsin väljä ja arvioijien muotoiltavissa. Tämä tarkoitti myös em. yhdyskuntien toimivuuden ja viih-tyisyyden käsitteiden määrittelyvapautta. Tilaaja ei edellyttänyt tiivistä yhteydenpitoa, mutta sitäkin valmiimpaa raportointia sovittujen tapaamis-ten yhteydessä.

Konkreettisina arviointimenetelminä olivat käytössä viranomaisrekiste-rien analyysit, dokumenttien sisällönanalyysit, internetpohjainen kysely ja teemahaastattelut. Menetelmät soveltuivat alue- ja yhdyskuntasuunnitte-lun arviointiin ko. tapauksessa tyydyttävästi. Viranomaisrekisterien heikko luotettavuus laski niiden käyttöarvoa ja vuorovaikutteisia arviointitapoja olisi pitänyt käyttää laajemmin.

Fragmentoituneen ja erikoistuneen arvioinnin ilmentymät sekä eheyttämispyrkimykset

Tapauksen tausta liittyi muiden EU:n alue- ja rakennepoliittisten arviointi-tapausten tavoin hyvin sektorikohtaiseen toimeksiantoon ja hierarkkiseen aineistoon. Näin ollen tämäkin tapaus heijasti fragmentoitunutta alue- ja yhdyskuntasuunnittelun arviointitoimintaa.

Tässäkin tapauksessa lähestymistapa muotoutui työn edetessä kokoa-vaksi. Siihen johti arviointikohteen moninainen, osin osiensa välinen ristirii-tainenkin substanssi (yhdyskuntien toimivuus ja viihtyisyys) sekä arviointi-tasojen hierarkkinen moninaisuus (hanketaso, ohjelmataso, politiikkataso).